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本中心主任胡念祖教授參與「國土計劃法專家會談」,講演內容以「調整國土計畫中海洋的空間概念」為題刊載於中國時報
發佈日期 : 2015-10-07

 

調整國土計畫中海洋的空間概念

 

胡念祖(國立中山大學海洋事務研究所所長)

 

關於國土計畫法,我認為區域計畫法和都市計劃法本身沒有太多問題,只是欠缺一個原則、機制,只要在高層架一個基本法。

 

國土計畫法草案對於「國土」的定義,習慣用民國十九年制定的土地法定義,土地法第一條:「本法所稱土地,謂水陸及天然富源。」但文字中「水」怎麼解釋?同法第二條規定「土地依其使用,分為左列各類」,其下四類(包括建築用地、直接生產用地、交通水利用地及其他土地)中,除「交通水利用地」中指涉「水道、湖泊、港灣、海岸」、第十三條指涉「湖澤」外,均無涉「海洋」或「海域」者。很清楚地證明,土地法沒有海洋思維。

 

其他有關地籍測量、土地登記、土地使用、土地稅、土地徵收等條款均屬「陸域」觀念。土地法施行法中各編、各條亦均屬「陸域」之概念。土地法架構下的概念,土地就是乾的土地,與海域沒有關係。現在常提到「藍色國土」這在我的概念裡是海洋,不是國土,把海洋視同國土一樣珍視保護。而陸域不等於海洋,海洋不等於陸域。

 

任何一個靠海的國家,在國家領域分為三類:陸域國土、海岸地區、海域。三塊國家領域本質完全不同,不能用同一套法律概念去處理本質不同的事務。陸域是國家絕對主權、私人所有、可地籍測量、有地權歸屬,所以每個縣市都有地政處處理人民權利義務的事情;海域則非絕對之國家主權及於領海,還包含主權權利與管轄權及於專屬經濟海域與大陸礁層,是人為、法律的產物,沒有地籍測量與地權歸屬,是國有公用海域;而海岸地區是海陸交界地方,少有地籍測量與地權私有,生態敏感、生產力高,是以需要保育。

 

一個海洋國家有三大領域,這是地理的現實,一個國家在憲法層級之下應該有三大領域的立法:海岸法、海域法和國土法。在三大法之下各有功能性立法,像是海域法下有海域使用管理條例、海洋污染防治法﹔海岸法下有商港法、漁港法:國土法下有都市計畫法、區域計畫法。功能性立法臣服於上位的原則立法。

 

世界上只有一個海洋,為了這個海洋,訂定了一本國際公約。一九八二年制定聯合國海洋公約,規範全部人類在海洋的活動;一九九二年地球高峰會的二十一世紀議程,其中海洋專章開宗明義:「海洋環境包含所有的海、洋與鄰近海岸地區構成一個整體。」但我們卻認為海岸地區是陸域,落後世界多少年!

 

另就理念上所產生的問題,國土計畫法中,「國土功能分區」指基於〈國土〉保育利用及管理之需要,依「土地」資源特性,所劃分之國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區等,完全是陸域思維,加上突兀如盲腸般的海洋資源地區。將海洋(域)與陸域兩個本質不同的自然環境混在一個法律內處理。國家立法典章制度,一開始就觀念錯誤。

 

當我們陸域任何區域計畫把海洋資源地區加入,就忽略了海洋不只有資源的概念,還有空間概念。行政院版本提到地方政府擁有海域管轄範圈,訂定實質發展及管制之國土計畫。邱文彥版本提及納入海岸、島礁及海域,以及地方政府海域管轄範圈,訂定實質發展及管制之國土計畫。不但給縣市政府海域管轄權,還給實質管轄,這都是會產生問題的。

 

 

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