解析「淡水危機」下的新政策與新機關

胡念祖

在連內閣組閣將近一年之際，連院長提出其「十二項建設」的施政重點，其中包括了「加強水資源的開發與管理」。經濟部江部長亦在今年三月召開全國水利會議之前，提出設置水資源管理專責機關的政策目標。此種政策趨勢與作為，完全符合公共政策與組織學的學術預期，同時，亦凸顯出我國在邁向先國家之途中，政府組織與公共政策在理念上的逐漸演化。

傳統上，政府行政部門之建構係以「功能」為其導向，故有內政、外交、國防、交通等為滿足國家功能而設置之機關。然而，隨著人類活動範圍與型態之增加與多樣化，傳統之功能性行政機關已無法處理許多具有強烈互動性質的新生事務，這些新生事務又多是因人類使用自然環境而衍生，譬如環境公害、資源耗竭等問題。為因應此類因人類使用自然環境而生之問題，在政府行政組織上遂有針對「環境」或「資源」為標的而設置專責機關者，這些機關之職掌多跨越多種傳統部會機關之功能界限。同時，這類針對環境或資源「問題與事務」而設置的機關，多少亦反應一個國家之地理特質或發展先進程度。故而，美國有能源部、海洋暨大氣總署，加拿大有漁業暨海洋部、能源與礦業部，連中共亦有國家海洋局之設置。我國行政部門在傳統上似乎十分排斥針對環境或資源設置專責部會，每遇有「事實需要」，亦多在「茲事體大」的行政惰性下，以「任務編組」方式，臨時性的組成「跨部會小組」，雖有跨部會之小組成員，卻無跨部會之職權，於是，在「事過境遷」之後，亦就「虎頭而蛇尾」了。今日，連院長以水資源為施政重點，水資源專責機關似乎亦有設置之機會，此一種改變或可解釋為行政部門理念的逐漸演化，但似乎亦因問題之嚴重性而促發。

公共政策學中將「外在危機」視為「機會之窗」，當此窗一開之際，新的政策方向與措施得以提出，並獲得重視與採行；新的政府機關亦可在新需要與新思維的衝擊下，得以設置。水資源本身枯竭與水資源分配不均的問題，二者彼此互相影響，已使得此問題成為政府決策高層必須正視的公共政策議題，亦使得政府必須面對此一資源並加以處理，於是，乃有新政策重點的宣示，與新機關籌設之倡議。為可嘆之處乃是，政府似乎必須在經歷重大危機、付出慘痛代價之後，方得有「機會之窗」的開啟。當政府在為水資源建構政策與專責機關之時，似乎亦應一併思考我國是生存於海洋環境之中的現實，早日重視海洋環境與資源上的問題，並釐訂海洋政策與設置海洋事務專責機關，莫待「淡水危機」後再等待另一個「海水危機」的來臨。

（作者胡念祖為國立中山大學中山中心副研究員、海洋政策學副教授）