海洋法成為美與中共的鬥爭焦點

美國認定台灣海峽是國際水域 航艦可以享有過境通行權 中共則堅持須依無害通過權 限制美國航艦不得有任何軍事活動

胡念祖

「尼米茲號」是否進入台灣海峽，以及中共與美國之間是否會因此而「擦槍走火」，涉及中共及美國對台灣海峽法律地位的認知與主張。

「尼米茲號」於去年十二月二十日穿越台灣海峽，中共則遲至今年一月三十日方才對此事件作出回應。據新聞媒體報導，中共外交部發言人陳健表示：台灣海峽屬於國際航行的海峽，依據國際法「無害通過權」的規定，外國艦隻可以無害通過。陳健強調，外國軍艦通過台海時，應該遵守有關的國際法與有關的國際慣例。陳健並解釋「無害通過權」是國際法中確定的字眼，中共並沒有賦予他任何不同於一般國際法所賦予之含義。而美國政府則一貫指出，台灣海峽是國際水域，美國軍艦有權通過。我政府與聯合國海洋法辦公室亦同意或採認與美國政府相同的見解，認為台灣海峽中超出海峽兩岸各自所主張之十二海里領海外的水域係屬國際水域，他國軍艦可以自由航行。

中共與美國對台灣海峽法律地位的認定，將左右雙方各自的戰略思考，可能將因各自藉武力之展示以堅持各自在國際海洋法上之主張與立場而造成緊張之升高。

在第三屆聯合國海洋法會議中，為因應各沿海國領海由三海里擴張為十二海里而使世界上多處狹於二十四海里之重要水道或海峽落入領海範疇之內的狀況，並為滿足世界海權大國公海航行自由之要求及沿海國家對近岸水域控制之要求，而有一九八二年聯合國海洋法公約第三部份「用於國際航行之海峽」的特殊法律制度的創制。

就船舶所享有之通行權而論，公海上所有國籍之船舶均享有「航行自由」；在他國領海中，則僅享有「無害通過權」；而在「用於國際航行之海峽」中，則享有過境通行權。就船舶所享有之「自由」程度論之，公海航行自由高於海峽之過境通行，過境通行又高於領海之無害通過。

一九八二年聯合國海洋法公約中對「海峽」及「國際航行」並未有明確的定義。一九四九年國際法院對科孚海峽案之判決書中指出，所謂「國際航行海峽」之「決定性標準應是其連接公海之兩個部分的地理狀態，以及其被用於國際航行之事實」。換言之，法律概念中之「海峽」並不要求「狹窄」之要素，僅視其是否具有連接公海之一部分至公海另一部分的地理狀態；而所謂「國際航行」亦不必由實際國際航行之交通量來加以肯定，只要有他國船舶曾經或正在穿越此一海峽即可確立此種「客觀」之判斷標準基本上被一九八二年聯合國海洋法公約所採用，但仍未對海峽之寬度或國際航行之內容有所定義，僅在其第三十七條中指稱，過境通行「適用於在公海或專屬經濟區的一個部分和公海或專屬經濟區的另一部分之間用於國際航行的海峽」。台灣海峽之寬度雖然超過二十四海里，使海峽水域扣除兩側各十二海里之領海後，仍然有一條法律地位屬於專屬經濟區或公海之「走廊」，但台灣海峽仍可被視為「用於國際航行的海峽」。

中共對外國軍艦穿越海峽的法律見解與立場是來自於其對國際法庭科孚海峽判案之解讀。本案之判決書中指出：「一般承認，按照國際習慣，在和平時期，各國有權派其軍艦不經沿海國事先批准通過處於公海兩部分之間用於國際航行的海峽，條件是這種通過應是無害的。除非另有國際公約規定，沿海國無權禁止在和平時期通過海峽。」中共駐聯合國第三屆海洋法會議代表團副團長陳德恭先生在其所著《現代國際海洋法》一書中即認為，由國際法庭的判決可以歸納出軍艦通過海峽的幾個要素：(一)在和平時期，(二)通過的海峽是處於連接公海兩個部分的，(三)事實上是用於國際航行的海峽，(四)通過應是無害的。「在以上四種情況下，外國軍艦不經沿海國批准可以通過海峽，而海峽沿岸國則無權禁止外國軍艦的通過」，但「無害通過」是其中必要條件之一，此即為中共對「尼米茲號」去年十二月中穿越台灣海峽之反應的底線。中共在其反應中已清楚地將台灣海峽之法律地位定為「用於國際航行的海峽」，而美國軍艦在此海峽中所行使的是「無害通過權」，並非一九八二年聯合國海洋法公約中對「用於國際航行的海峽」所建立的「過境通行權」。

如果吾人仔細比較「無害通過權」與「過境通行權」後可以發現，除兩者均要求他國船舶「繼續不停和迅速進行(過境)」外，對他國船舶行為之管轄有極大之差別。除兩者均禁止「對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反『聯合國憲章』所體現的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力」外，他國船舶在行使「無害通過權」時，亦不可從事「以任何種類的武器進行任何操練或演習」、「蒐集情報而使沿海國的防務或安全受損」、「影響沿海國防務或安全的宣傳」、「在船上起落或接載任何飛機」、「在船上發射、降落或接載任何軍事裝置」、以及「與通過沒有直接關係的任何其他活動」，否則即喪失其「無害」的性質。這些規定基本上亦剝奪了美國航空母艦戰鬥群艦隻的所有「軍事性活動」，使得美國航空母艦戰鬥群在穿越台灣海峽時僅能「無所作為」地繼續不停快速地通過。

此外，吾人亦應注意，一九八二年聯合國海洋法公約第三十八條第一項中明示一「地理例外」之事項：「如果海峽是由海峽沿岸國的一個島嶼和該國大陸形成，而且該島向海一面有在航行和水文特徵方面同樣方便的一條穿過公海，或穿過專屬經濟區的航道，過境通行就不應適用」。由中共「一個中國，台灣是中國的一部分」的政治認知，以及中共於一九九二年二月二十五日發布之「領海及毗連區法」第二條第二項之規定「中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸……台灣……澎湖列島……」之法律定義出發，中共是可引用聯合國海洋法公約第三十八條之例外條款，認定「過境通行權」不應適用於中國大陸與台灣之間的台灣海峽，且依海洋法公約第四十五條之規定，無害通過制度應適用於此種海峽。如此，不僅限制了美國船艦通行權的行使，亦可確認「台灣是中國的一部分」。

當美國堅持認定台灣海峽中間之水道係屬「國際水域」，並欲以其海軍艦隊實力貫徹此種主張下的「航行自由」；而中共卻採認另一完全相反之立場，不僅認定台灣海峽之法律地位係屬「用於國際航行的海峽」，且他國船舶僅享有「無害通過權」，同時又已明白表示「只要美國軍艦敢來，就有來無回」時，雙方似乎都「丟不起面子、亦輸不起裡子」。台海局勢是否會因雙方在國際海洋法上之立場的「南轅北轍」而升高其緊張，端視雙方之智慧。

(作者為中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授)