落實自治精神 重整市府組織

從愛河整治、漁業管理等可以看出 現今市府組織根本不合需求也無法彰顯地方特色

胡念祖

我們的社會及人民對「地方自治」這四字，都有表面上的了解，但卻不懂如何自治。這種現象表現在許多方面上，反應在社會上就是我們常聽到的「只要我喜歡有什麼不可以」，甚至住在這個都市的人，也多不關心這個都市的事務或相關法規，我們的議會也一樣，並不清楚自己在地方自治中所應扮演的角色，他們應該如何質詢？他們應該如何藉立法權之行使帶領地方走向未來？市政府也一樣，不清楚該如何扮演其角色，他並未能藉由地方制度的變化及自治觀念的普及，以「借力使力」的方式，促使高雄市依其自身特色，發展出自己的市政主張。今天我們看不出高雄市政府的市政訴求有什麼特色，例如，市府向中央要求「建大學」，要求「市港合一」，這與其他地方自治團體的訴求並無太大之不同。高雄市政府的現有組織，是根本沒有辦法反映出高雄市的地方特色的。各位可從高雄市政府組織圖中發現，現今高雄市政府組織結構跟其他的縣市政府組織結構並沒有太大的差別。今天高雄市所擁有的特色，例如我們有壽山、愛河、與海洋，但卻完全無法從市府組織結構中發現上述的特色，反而是我們的地方特色要被組織架構予以扭曲，我可以舉一個例子。依據個人的了解，愛河的整治，河面的清理是屬環保局管理，但河床的整治及汙泥的清理卻屬工務局之下水道工程處管理，將愛河視之為「水溝」。所以從這點來看，現今市府組織體系的確需要重組。

在談到組織重組前，我們先了解一下組織重組在學術上的意義。第一個意義是大規模的成立新一個行政組織，換句話說，就是高雄市政府要針對高雄市特色，設立一個與其他地方自治機關不同的組織；第二個意義是組合舊有的單位，而重組要使得舊有之單位成為一個較有效能之單位；第三個意義就是終止過時的組織，將其資源重新分配給其他單位，這也就是我們中國人最怕的組織裁撤；第四個意義是改變既存機構的自治程度，將原組織的權責加以變更；第五個意義是其他類似機構的轉換。接下來，我們更進一步說明組織重整發生的原因。從學術上整理出重整的目的有下列幾項：一是突顯政府處理新事務的意志力；二是為達到組織合理化，促進指揮管理效率，關於這一點，等下將舉出個案做說明，各位即能了解到目前高雄市府組織中有些單位層級之低，根本就不合於其所被要求負擔的功能；第三是加強政策上的一致性與改善政策執行的協調，這點對於市長民選之後甚為重要，因為將來市長四年一任，行政首長往往會有所變動，會發生政策不連貫或變化的情況，故組織必須加以調整。

前面提到我將為各位舉一個例子，說明高雄市政府某些單位層級過低，與實際所管業務重量不合的情況，這個例子就是高雄市的漁業管理單位。高雄市是中華民國遠洋漁業的基地，而中華民國的漁業實力是在世界上排名前二十大以內的，幾乎全球各地所見到的中華民國遠洋漁船都以高雄市做為基地。但高雄市的漁業管理單位只是建設局下的漁業處，如此的組織層級安排，實在無法凸顯高雄市是個世界遠洋漁業重鎮的風貌。我還可以再舉一個例子，高雄市有相當長的海岸線，並依據中華民國南海政策綱領，託管東沙及南沙群島，但各位知不知道這麼重大的業務由何單位辦理？以往都在漁業處下辦理。若漁業處的主管對於海洋事務有所概念，或許會對南海政策所託管之事務有所作為，但即便其有心多所作為，亦將面臨能力不足之狀況，往往在政策執行上落空。中央政府以這麼重要的事務讓高雄市託管，但高雄市政府有沒有讓高雄市民認識到此項事務的重要性，從來沒有過，這些都是很明顯的例子，過於低弱的層級並沒有能力負起這項工作。

目前高雄市政府所謂定期之組織評鑑，其實都只是很小的事。因為由一百零九個機關或機構對自己進行評鑑，當然不會評鑑自己是不需要的。事實上，組織評鑑應該是由市長為之，由其政治企圖來決定自己需要何種架構。換言之，行政組織就是其政治企圖的一種表現，可是，今天因為受限於行政院或考試院的重重節制，使這一方面的問題根本沒有辦法處理，所以希望中央機關對於這一方面應多加注意。

(作者為中山大學教授)