對於一波波保釣運動的深層思維

政府應拋棄兩大迷思 加速三項建設

胡念祖

釣魚台列嶼島領土主權及週邊海域管轄權之國際爭議迄今仍未落幕。特別是在日本於今年六月中批准一九八二年聯合國海洋法公約並通過「日本專屬經濟水域及大陸棚法」等相關之海域及漁業立法後，日本勢必堅持其海域之主張與落實其海域執法，而使此一問題在可預見的未來，成為中日之間涉及領土主權與海洋實質權益的重大爭議。

回顧近來我政府回應此一國際爭議的作為，在理念上，吾人可以發現，決策階層深陷於兩大迷思(myth)之中，而使得政府的作為無法滿足國內民心士氣的要求，亦無法回應外在的實質挑戰；同時，在政策環境上，吾人亦可發現，政府的作為欠缺許多基礎條件的支持，使得吾人對我國是否可在此一長期鬥爭方能解決的問題上獲得最終的勝利，有所懷疑。

第一項迷思是國防決策人士在面對國際爭議時，不斷引導甚或誤導社會民眾及政治決策高層相信，「用兵」就會「動武」進而引起戰爭。事實上，「用兵不等於動武」。從低度緊張狀態下的力量展示到全面武力衝突之間有很大的一段距離，這段空間就是「海軍外交」的運作藝術。海軍以其特別適於執行外交任務的特性，可達到增強談判籌碼，展現國家意志力，表明國家利益所在，提供國內民心保障等多重之政策目標。「海上艦長對艦長，陸上外交官對外交官」是海軍外交的目的。用兵並非求戰，而是求取「和平」談判之機會與籌碼。用兵當然不是「爽一下」而已，而是在國際爭議中，利用軍事資源獲取外交利益。在談判之前，國防部長即公開在國會中宣示不會用兵，就有如自縛雙手，自廢武功般地放棄一項有力的政策工具，不僅顯示其對近代海軍外交理論無所認識外，更是有背國家利益之舉。

第二項迷思則是認為在釣魚台問題上與日本產生高度緊張狀態，會使得中日之間的關係全面倒退。事實上，成熟的決策者絕不會因某單一議題的國際爭議，而使國家在國際的運作上走到牆角。觀諸日本與俄羅斯之間所謂「北方四島」的爭議，日本與韓國之間的「竹島」(韓稱獨島)爭議，均未使得日蘇或日韓關係全面倒退。在某特定議題上採取較強硬的態度，反而會使對手國正視問題的重要性，並更尊重主張國的存在與實力。

在前述兩項迷思下，我政府的決策思考空間受到壓縮，政策工具使用受到束縛，遂造成「漁權優於主權」、「壓抑內部民族情緒重於果敢對外」的無奈政策作為。然而，此種無奈不可一代又一代地出現，否則國民對國家的向心力將為之渙散。國家實力是可以培養的，今天的無奈不應再在十年後重演。放眼當前，吾人應儘速建構國家海域立法、建立海洋事務專責機關，及充實海域執法實力。

本月七日下午，立法院將第三度進行我國海域立法之委員會審查程序。目前共有五個版本提出，其中四個是行政院及林濁水、陳奎癸淼與傅崑成委員所提出有關領海及鄰接區之草案，另有行政院之「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法草案」一併待審。此外，陳鴻基委員則提出一部單一整合的「中華民國海域法草案」。由釣魚台問題可以看見，爭議焦點不只在島嶼的陸地領土主權及十二海里的領海，亦包括二百海里專屬經濟區的主張、劃界，與其中海洋資源的主權權利及管轄權。故而，僅通過一項領海法並不足以支持我國的主張與對外的抗爭。吾人急切所需的是儘速通過一部足以建立全套海域基線體系、宣告各項海域範圍，並宣示國家在各項海域中之國家權利與管轄內容的國家海域法。

再者，現有行政院版本的兩個分立海域立法草案疏漏與重複之處甚多，如照其版本通過，對國家海洋權益將有重大損失。行政部門實不應為「面子」之故，而堅持其原有版本文字，或要求委員逐條提案增修。就常識與常理而論，通過或修正一項法律(草)案，無論在立法技術或立法時效上，都比兩項為易、為速。

在擁有單一整合的國家海域法後，吾人即必須考慮到國家海洋政策釐訂、推動、協調，與執行的行政組織架構與重組的課題。韓國於今年一月二十九日向聯合國秘書長提交了海洋法公約的批准書後，立即進行中央政府機關與功能的整合及重組，並於八月八日成立其海洋部。就有如韓國金泳三大統領在今年五月三十一日韓國第一個「海洋日」中所云：「為因應新的海洋競爭時代，必須有更強大且高效率的海洋行政機關。政府決定成立負責綜合性之海洋開發與利用暨保育政策之海洋部，而海洋部將扮演把我國導向海洋先進國家之火車頭的角色」。此種政策企圖與格局氣派，難道不是我國高層決策者所應思齊的嗎？

韓國與加拿大均已將其海域執法機關歸併至海洋部，我國的保七又該何去何從呢？現有將保七提升為水上警察局之議，但為了真正充實其職能，為何不能修正警察法第五條，設警政總署，下轄保安、外事、國境、刑事、海域、及其他專業(譬如消防、交通)警察署呢？待司級之海域警察署運作成熟後，則可考慮改部會級之中央海洋事務專責機關。至此，則我國的國家海洋體制即可完全建立。

由消極面觀之，在面對釣魚台問題上，我政府當前之決策行為與模式，充分顯示決策階層欠缺總體海洋政策思維及國家海權意識；但由積極面觀之，一波又一波的保釣運動，應該讓吾人深刻省思國家海洋權益維護與國家海洋實力建設的重要。為求保釣的最後勝利，決策階層實應拋棄兩大迷思，並加速海域法制、海洋行政、及海域執法的三項基本海洋建設工作。

(作者為國立中山大學海洋政策研究室召集人)