參與WHA？加入WHO？

胡念祖

在布希總統簽署協助台灣在今年五月世界衛生大會（ＷＨＡ）取得（obtain）觀察地位（sta-tus）之法案，及歐洲議會通過籲請（callson）ＷＨＡ接受（accept）及歐盟會員國支持（support）台灣申請ＷＨＡ觀察員地位的決議案之後，國人對我國參與今年ＷＨＡ的前景似乎充滿希望。

然而，筆者願意在此提醒國人，我國今年是否能夠成功地在ＷＨＡ取得觀察員地位，並順利「參與」一年一度的世界衛生大會，前途仍然充滿荊棘，至於「加入」世界衛生組織（ＷＨＯ）則恐怕更為遙遠。同時，國人與輿論媒體更必須清楚地理解到，「參與」及「加入」一個政府間國際組織之間的重大區別。

再者，部分立委欲推動立法院通過決議，要求我政府必須以「台灣」之名參與ＷＨＡ。事實上，依筆者經驗，我國在參與、加入政府間國際組織的談判中，名稱常是最後一項談判的議題，反而是參與或加入的「身分」（capacity）及「地位」（status）必須先行談判並獲致結果。因此，在目前階段，欲壓迫外交部門在名稱上有所堅持，反而會使我談判者減少外交迴旋的空間。

「參與」或「加入」一個政府間國際組織（ＩＧＯ）是兩個不同層次意涵的概念或行為。在一個ＩＧＯ中，以非國家「身分」（譬如非政府組織ＮＧＯ或個人專家）及以觀察員「地位」，是有可能「參與」該ＩＧＯ的某些活動（譬如工作小組會議、專家諮商會議、該組織或次級機構之年會等）。但此種參與方式因不具「決策權」而較不具意義。至於加入一個ＩＧＯ，則必須是以國家或實體之身分，經簽署、批准該ＩＧＯ之創設公約或協議之程序，並以存放批准書方式表示加入之意思，或經該ＩＧＯ既有會員國的贊同許可程序，具有嚴謹的法律程序與要件。加入後即取得「完全會員、平等參與」的地位，擁有完全的決策權利，並負起完全的條約義務。

我國目前在ＷＨＯ的努力上，只是以實體身分尋求在一年一度的ＷＨＡ會議中取得觀察員地位而已，離我國國會批准接受ＷＨＯ憲章，正式成為憲章締約方，與憲章建立起法律上的聯繫關係，並取得完全會員地位，還差得十萬八千里。

美國國內法及歐洲議會決議是有表達支持台灣以觀察員地位參與ＷＨＡ之善意，但卻未說要支持台灣「加入」ＷＨＯ，且歐洲議會決議對歐盟行政機構的執行委員會及歐盟各會員國並不構成法律約束力。因此，我們必須務實地面對參與、加入聯合國體系下特別機構的困難。

（作者胡念祖為中山大學海洋政策研究中心主任）