加入政府間國際組織的名稱、身分與地位之議

胡念祖

　針對我國參與世界衛生組織一案，陳總統日前曾表示「別人沒有矮化我們，我們不必自我設限」，並認為「我國能用台灣名義加入最好，如果名稱有爭議，則以能獲得友好國家的共識為主，還是以加入為最優先」。陳總統的談話一方面表達了加入ＷＨＯ的強烈政策企圖心，同時，亦為名稱問題的外交操作預留了彈性的空間，可說是十分平穩的發言。

　事實上，在加入政府間國際組織上，我國所面臨的困難不只有「國號名稱」（nomenclature）乙項，尚有參與加入的身分（capacity）與地位（status）問題。此三者間的關係或差異，社會甚或決策者常易混淆，並因此而弄不清楚我們的政策目標與策略手段。

　一般國家（State）在國家主權意志下締結國際協定並加入自己所創設的政府間國際組織是很正常的國家行為。但我國自從退出聯合國，並在中共的外交封殺下，連主張國家身分（Statehood），使用中華民國國號都成問題。為突破外交困境，政府乃在國號名稱上逐漸展現彈性，「中華台北」之使用即為一例。

　在全球多數國家不承認我國的國家身分下，只要任何一個政府間國際組織之設立文件（constitutive instrument）中規定必須是國家（State）才能簽字、批准、加入而成為該國際協定或公約之締約方（Contracting Party），或只有國家才能成為該組織之成員（Member），我國就會被排除。此為國際政治現實，並非我政府官員或人民不認為自己的國家是一個主權國家。

　為突破國家身分所帶來的困難，遂必須在政府間 國際組織設立之公約或協定中，存在有或進一步開創「實體亦可加入」之法律空間，亦方有我國以「經濟體」加入ＡＰＥＣ，以「獨立關稅領域」加入ＷＴＯ，以「漁捕實體」加入國際漁業組織之案例的逐漸出現。換言之，我國不以國家身分，而係以各種政策領域實體身分加入政府間國際組織。依目前國際實踐觀之，雖然我國可以在這些國際組織中與其他締約方以幾近平等的方式互動，但仍因不具國家身分，而被剝奪一些國家才可行使之行為，譬如直接存放元首簽署之公約或協定批准書，常駐組織者不稱大使改稱代表，不可主 辦或出席領袖會議等等，不一而足。這些缺陷與不平，更有待我國繼續努力加以彌平。再者，就算在國號名稱與身分上給予務實彈性處理，我國是否就必然可在一個政府間國際組織取得正式完全會員的地位，亦仍然未必。譬如，我們現在爭取參與ＷＨＯ的地位並非會員，而只是觀察員；我們在大西洋鮪類保育國際委員會（ＩＣＣＡＴ）中使用中華台北之名，身分為「合作方╱實體╱漁捕實體」，地位則仍然為觀察員。在一般國際組織中，觀察員沒有提案權、沒有表決權，發言必須依會議規則獲得許可。換言之，觀察員就是「觀察者」，沒有太多法律地位與保障。

　在當前國際與國內現勢下，我政府在用中華民國國號而不可得的情況下，台灣一名乃成為最佳選擇；在求國家身分而不可得的情況下，乃有以實體加入之議與成功案例出現；在國際組織內部之地位上，則以求取「完全會員、平等參與」（full membership, equal participation）為最高目標。

　務實外交之意義在「務實力之本」。外交是現實的，我們可以有理想、有企圖，但卻必須面對現實，求取突破。藉著平等且完全地參與政府間國際組織，我國方有與世界接軌，參與各政策領域中國際秩序制訂之機會，並進而保障國家與人民權益，或貢獻於國際社會進一步的發展。

（作者胡念祖╱國立中山大學海洋政策研究中心主任、中華民國海洋事務與政策協會秘書長）