在務實外交的路上邁進－以「健康實體」加入WHO

胡念祖

　 在中央行政組織改造聲中，報載外交部政次高英茂日前在立法院外交委員會中表示，政府目前正研擬以「健康實體」（health entity）之身分參與世界衛生組織（ＷＨＯ）。此二事件之發展實有表裡之意義，值得吾人的重視。

　 在一九七一年退出聯合國後，我國在各事務領域之政府間國際組織中逐漸喪失平等參與的地位。自一九九○年代我政府逐漸改採較「務實」之作法，以經濟體（economy）身分平等參與亞太經濟合作會議（ＡＰＥＣ），以台澎金馬獨立關稅領域身分嘗試加入ＷＴＯ前身之ＧＡＴＴ。

　 一九九五年聯合國體系所通過制定之多邊國際公約「履行一九八二年十二月十日聯合國海洋法公約跨界魚群及高度洄游魚群養護及管理相關條文協定」（1995UNIA）以明文方式提供我國參與區域漁業管理組織（ＲＦＭＯ）的空間。該協定第一條第三款明定：「本協定準用於其船舶在公海捕魚之其他漁捕實體（fishing entity）」，是為「漁捕實體」一辭首次出現於國際文件。經過三年半的努力，我國不僅在中共的同時存在及阻擾下，平等地全程參與「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理多邊高層會議（ＭＨＬＣ）之協商談判，並於公元二千年九月四日成功地與二十八個國家與屬地共同締造了一個多邊國際公約「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約」，並以此公約創建了一個多邊政府間國際組織「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理委員會」，我國則以漁捕實體身分取得該委員會之會員地位。今（九十一）年一月三十日我國又成功地以修正設立準則方式，以漁捕實體身分成為「北太平洋鮪及似鮪魚種臨時科學委員會」（ＩＳＣ）的正式完全會員。

　 「漁捕實體」模式之應用，顯示我國願意在不涉及國家地位（Statehood）的情況下，務實地參與並貢獻於國際思潮所重視的公海漁業保育與管理。此種「務實力之本」的「善意與努力」，亦逐漸為各政府間區域漁業組織所體認及接受。

　 我國以不涉及國家地位的實體方式尋求加入政府間國際組織，除顯示我外交政策日趨務實外，亦符合美國或其他一些堅持傳統國際法理念之國家的外交利益。因為我國尋求參與政府間國際組織之目的不涉及中國主權的問題，亦不涉及國家承認的問題，而係在於實質事務的平等處理與互動。同時，以各領域實體的形式參與政府間國際組織，對這些國家亦開創或提供了另外一個國際法思維的模式。

　 在我政府採行務實外交作為之時，外交部內部組織結構亦有必要作相對應之調整。目前外交部人員係以職業外交官為主，在定期輪調外放制度下，以大使或館長其為外交事業生涯最高目標。此種制度使得外交部內無法培養一批不外放、不輪調，以追求專業領域表現及參與外交工作為職業生涯規劃之文官，亦使得部內人員好不容易開始熟悉某特定專業領域之價值、觀念、辭彙與目標之際，又因外放調任而再由一批新手接事。美國國務院人事體系分職業外交官（foreign service）與文官（civil service）兩類，各司其職，各有升遷管道，有人可以在其二十五年服務生涯中專注於從事國際漁業組織之談判事務。加拿大外交部內甚至有「漁業大使」辦公室之設置，使得加拿大在漁業外交及海洋法上取得國際領導地位。若不可能要求一個外交官又懂漁業、又懂健康醫療、又懂水下文化遺產，就只有在建立雙軌用人的制度，方能因應當今國際事務之繁雜。

　 政府組織大幅變革提供了新思維與新作為開展的機會。務實外交作為搭配以專業外交人員之建制，當可使我國在走向國際社會的道路上更有自信，亦可在有理論、有實踐下，開創新的國際空間。

（作者胡念祖╱中山大學海洋政策研究中心主任、中華民國海洋事務與政策協會秘書長）

原文網址：http://www.libertytimes.com.tw/2002/new/apl/4/today-o1.htm#o3