溫妮風災的人禍癥結

硬體不足恃 軟體無邏輯

胡念祖

溫妮颱風造成台灣北部人民生命財產重大損失，特別是林肯大郡所發生的山坡地建築倒塌的慘劇，更令人痛心。一而再，再而三發生的「人為」悲劇，只是一再地證明「硬體工程固不足恃，軟體建設亦無所憑」的事實而已。如果政府高層決策人士不能徹底反省，記取教訓，並立刻在硬體工程建設上改變其既有之迷思，在軟體之機關佈局與職權上進行大幅調整，則人民將繼續成為決策者「不仁」的芻狗。

傳統之公共政策作為一直嘗試著藉人工建築結構物來使洪水遠離人口。美國迄今已投資二百五十億美金以上之金額來建築各種水壩、水庫、堰堤、溝渠、堤防、河道改變等工程結構設施，而大多數的投資事實上是用來創造就業機會及政策性〈或分贓式〉的政府公共投資。一旦這些結構物建築完工，人們經常就假設問題已經獲得解決，至於其維護與監測則變成低度關切的事務，我國抽水站之建設就是最佳的例證。就工程觀點而言，這些建設計畫中固然有成功者，但這些計畫卻也鼓勵民眾不斷地侵入洪水行水區，亦帶來不斷升高的殘酷損失。

硬體工程建設的迷思已在先進國家中受到反省。美國工兵署目前已開始檢討其過去堤岸工程的作法，甚至開始拆除已存在之堤岸。此種反省就是經由過去許多慘痛之教訓而理解到一項簡單的事實，那就是不斷增加、增高的堤岸工程只會誘使民眾侵入河川行水區，並在政府的「保證」下，不斷地將自己的生命與財產緊鄰於堤岸之側。當自然反撲或自行調整之際，人民反成政府「善意施政」犧牲品。

如果吾人了解，台灣目前已有將近百分之十一的平原面積低於海平面，政府每年必須花費以數十億、百億元計的預算在海堤與河堤的建設之上，則吾人不禁要問，如果將海堤與河堤撤除，「讓自然歸於自然」，則台灣將有百分之十一的平原立刻變為滄海，此種現實是否會迫使政府決策高層反省一下，我們過去都做了些什麼？這種迷信硬體工程、踐踏自然的作為又帶給人民什麼幸福？

在政府機關的布局與職掌設計上，政府幾十年來一直未能緊跟時代思潮與社會需求。一部行政院組織法十多年來無法徹底檢討翻新，歷經多少內閣，卻一直未能有理念與結構上的變更。

理論上，政府機關之布局不僅應權責清楚，更應在同一機關之內追求較一致的哲學理念，機關之間則應藉決策程序而謀求協調與制衡。但反觀我行政院下之機關，內政部營建署主管營建開發，其中卻有保育掛帥的國家公園組；內政部地政司按理應為上級國土規劃決策機關，但是，區域計劃審查之權卻落入以工程營建開發為業績之下級營建署手中，於是，方有「球員兼裁判」之譏，自行審查新市鎮計畫，自行主導開發工程，根本混淆規劃與執行之分際；經濟部已發展經濟建設為職志，故下有工業局，但同時之間，經濟部之下亦有負責水資源管理、經營之水資源局，如此一來，當經濟部長追求科學園區與工業區建設之際，水資源局能夠提出水資源限制因素的考慮嗎？

凡此種種違反常識，不符學理的機關布局，卻在我行政院下成為常態。此種點章制度軟體建設上的病態，才是造成人民動輒為芻狗的主因。

〈作者為中山大學中山中心研究員兼水資源研究中心籌備處主任〉