處理緊急危難的非工程模式

胡念祖

日前馬祖北竿機場再傳空難，民眾發現，政府所開出的飛安支票，不是尚未完工，就是還在研究，更令社會輿論「無奈地」痛斥政府的麻木不仁。再加上近日來一雨成災，未見政府對一再發生的水患提出宏觀、前瞻的政策宣示，中央機關與地方政府間在職權責任上卻互相指責與推諉，實令社會民眾產生頗為負面的觀感。事實上，我政府幾十年來的治水、飛安等涉及人民生命財產保障的工作多由工程技術面出發，此種途徑似乎已走到窮途末路之時，吾人似乎有必要由非工程〈non-engineering approach〉的政策理念與管理途徑出發，重新調整既有之心態與決策模式。

包括水災、颱風、地震、爆炸等天然與人為之破壞性災害的緊急事故處理，因其影響層面之深廣，以及涉及社會資源之巨大，已然成為重要的公共政策議題。「緊急處理」在美國業已成為公共政策學門中新興的學術領域。在學術的引導下，新的態度與觀念逐漸發展，新的典章制度與作法逐漸被引進政府之決策與行政體系。

以空難為例，空難之後的檢討，失事原因不外是機械故障、天候不佳，或是人為疏失、人為破壞。在檢討之後，不外乎加強飛安，增進導航設備。但是，此種機械式的線性思維方式真能解決問題嗎？

以離島機場來說，離島之地理條件本身多較差，譬如馬祖北竿機場附近多山，跑道長度與寬度亦受到限制，天後又常起霧；但是，由國家安全之戰略觀點，或由當地建設與民眾需求出發，政府都必須提供空中交通的便利。然而，大航空公司在享受北高或國際航線營運成果與環境之際，卻很少提供離島之飛航服務，尤其是那些特別「難飛」的離島。於是，小航空公司只好在極端不利的條件下，以服務離島航線來換取「進級」的機會。若不幸發生空難，不僅要負擔巨額的賠償損失，還必須承受官方主管機關的懲處與社會的不信任。政府決策者除了剷平鐵拳山、擴建跑道、提升導航設備這些本來就該做的工程回應外，是否還應該由非工程的政策理念與管理途徑來思考一些其他的作法呢？譬如，由政府補貼「離島加給」，以高薪吸引最佳的飛行員、塔台人員與地勤技工，或提供政策性的補貼給服務離島航線的航空公司，使其得以在較佳的財務環境中，提升其服務與飛安品質等。

再以水災為例。水災是否為「自然災害」，學者認為似乎已是一「誤稱」〈misnomer〉，因為許多洪水的發生是人們自己使其自然環境更易於發生災難性事件，亦使人們自己更易受到災害的侵襲。

如果我們認知到水災是大自然不可避免的事實，則吾人或許應該在人工結構物控制洪水之外，採行所謂「非結構物」的政策措施，譬如藉教育、土地使用分區管制規定、土地徵收、洪災保險、永久性之房舍財產重安置、災害預防與反應計畫等。這些措施之整體推動就需要政府建立一套管理的系統，並需制定清楚的政策目標、權責相符之行政體制、以及監測機制與相當之彈性以回應新的資訊與狀況。換言之，洪災之控制不應只靠人工結構物的建設計畫，因為這些計畫反而會不斷誘使民眾入侵河川行水區，並不斷地將自己的生命與財產愈來愈緊鄰這些堤防建築。美國大約有三分之ㄧ的洪災是因為堤防決堤或洪水越堤而發生，故而吾人應思考如何在洪水發生之際，留給洪水一個自然緩衝的區域，這些可藉許多非結構物的政策措施來達成。至於如何建構此種政策措施的體系，應是政府當前重要施政課題之一。

空難、水災或其他緊急事故固然難以全部消除或避免，但是這些事故不斷地在相同地區，以相似的規模，重複地發生，就應是決策者的政治智慧問題了。換言之，當人們無法由慘重之經驗與錯誤的決策中學習到一些教訓，則「天地不仁」即不能成為主政者的藉口，亦不值得人民一再的容忍與諒解了。

〈作者為中山大學中山學術研究中心研究員兼水資源研究中心籌備處主任〉