海洋談判機制 盡速建立

胡念祖、高聖惕

　當國內媒體聚焦於貪瀆弊案之時，我國週邊海域情勢卻出現涉及國家權益變化。日本於本月十二日正式向聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）提出該國超過二百海里大陸礁層外部界限之海洋調查科學與技術資料，希望在得到該委員會建議後，據此建立該國大陸礁層之外部界限。

　在CLCS所公布之資料中，日本將具有國際爭議的沖之鳥礁列入為日本國土之一島，並以該「島」為基礎向外主張大陸礁層，並尋求延伸大陸礁層之權利。但對同樣具有國際爭議而目前由日本實質掌控的釣魚台列嶼，以及日本與中共間已因春曉油氣田探勘開發而發生國際爭議之東海大陸礁層，卻略而未提。此「一攻一守」「一進一退」之彈性策略，值得關注。

　日本政府此次的提案若能全部得到CLCS採認，將可獲得七十四萬平方公里的近海海底大陸礁層，其面積約為日本國土面積的兩倍。據估計，該區域的海床及底土含有大量的金、銀、鈷等金屬礦藏，足夠日本使用五千年。此外，該區域的甲烷水合物儲量足夠提供日本一百年的天然氣供應。此一巨大利益使得日本首相麻生太郎於今年十月三十一日召開綜合海洋政策本部第四次會議核定日本之提案時指示道：「這是我們國家、土地、國家利益的議題，盡全力以獲得好的結果」。

　日本提案中納入沖之鳥礁，包括兩塊高潮時勉強露出海面，面積只有一張單人床及小臥室大小的珊瑚礁岩。日本卻藉此彈丸之地進而主張其周邊廣達四十三萬平方公里的專屬經濟海域、其下之海床與底土，及其中所有的生物與礦物資源。

　我國與其他國家並不承認沖之鳥礁具備一九八二年聯合國海洋法公約第一二一條「島嶼制度」中所述，可以據以主張二百海里專屬經濟海域或陸地領土自然延伸之大陸礁層的「島嶼」資格，因為沖之鳥礁是日本動用上億美金鉅資以人工維持下所存在的珊瑚岩礁。日本在沖之鳥礁之積極作為的目的，在於除主張此片經濟海域外，更因此而使一大片公海被日本所主張之專屬經濟海域所包圍，並使我國漁民平白喪失整塊原屬公海海域之捕魚自由的權益。日本向CLCS的提案只是再度証實，日本欲藉海洋法公約所建立之國際多邊機制以正式鞏固其海域主張。

　馬政府雖將我國與日本間的關係描繪為「特殊伙伴關係」，但這並不意謂我國就必須毫無原則地接受或默認日本公然違反國際法之主張與作為（特別是日本為一九八二年聯合國海洋法公約之締約方），或必須在釣魚台問題上低調為之以免觸怒日方。

　對我國海洋權益而言，政府顯然缺乏整體評估決斷之機制。海洋權益不僅限於農委會主管之漁業利益，還包括經濟部所轄之海域礦產資源探勘開發之利益、內政部堅守之領土主權權益、以及涉及外交部之國際組織參與之利益等等。僅著眼於漁業利益，很可能會因小失大；若僅著眼於特定之國際關係，恐失之短視。我國參與世界貿易組織，行政院有跨部會之協調機制。

　事關國家主權、主權權利與管轄機的海洋權益問題，目前既無海洋部統籌處理，馬政府「海洋興國」之政策意志即必須另以相當之行政機制與架構加以支撐。我國海洋事務總體（談判）決策機制之建立，實已刻不容緩。

（胡念祖為中山大學海洋政策研究中心主任，高聖惕為東吳大學法律系副教授）