海巡署不是國安機關

胡念祖

    　在準閣揆公布第三波內閣人事之後，筆者發現行政院海岸巡防署署長一職迄今尚未擇定，媒體報導是因為海巡署署長、國安會秘書長及國安局局長三個職位之人事安排屬總統職權，馬蕭辦公室表示將擇期公布。

    　我國海巡署之設立是在李登輝任期末期，以走私、偷渡猖獗為由，將台灣警備總司令部轉型而成之海岸巡防司令部與當時由保七總隊升格改制的警政署水上警察局合併，並納編海關緝私艦艇，而於民國八十九年隨「行政院海岸巡防署組織法」施行而設立的一個部會層級機關。

    　因為該機關一開始的就是「軍多於警」，以致造成組織內部文化及人事制度上的重大分歧與挑戰。其實立法之初，國會有識之士在「海巡署組織法」中埋入第二十二條之規定「本署軍職人員之任用，不得逾編制員額三分之二，並應逐年降低其配比；俟本法施行八年後，本署人員任用以文職人員為主，文職人員之任用，依公務人員任用法規定辦理」，類似之規定亦曾出現在該署「海岸巡防總局組織條例」第十一條及「海岸巡防總局各地區巡防局組織通則」第十一條。意在將海巡署之人員結構在八年內逐漸「由軍轉文」，而使海巡署回歸為一文機關。

    　除對人員結構關切外，當年國會亦同時在海巡署組織法中埋入第二十七條之規定「本法施行後，應就本署暨所屬機關之編裝、組織重新檢討調整，俾符合優先發展海域巡防之原則，並以三年為期限。必要時，得延長一年」，意圖在將海巡署之組織任務於四年內由「重陸輕海」轉向為一真正的「海域執法機關」。

    　在學理上，民國七十九年一月成立的保七總隊即具「水上警察」業務特質，待升格改制為警政署水上警察局後，在典章制度上成為一個「趨近」海域執法的機關，因為其涉及海域法律執行之職掌仍為「依法協助執行」，而非直接明定為該局之「掌理事項」。到了八十九年二月海巡署成立後，已完全脫離警政體制，但卻擁有完整的法定海域執法職掌，成為我國唯一專責的部會層級海域執法機關。

    　該署職掌中唯一與國家安全及國防體系有關的連結在於「海岸巡防法」第四條第一項第五款及第二項分別規定「走私情報之蒐集，滲透及安全情報之調查處理事項」中有關「海域及海岸巡防國家安全情報部分，應受國家安全局之指導、協調及支援」，及該署組織法第二十四條規定「本署及所屬機關，於戰爭或事變發生時，依行政院命令納入國防軍事作戰體系」。但此二條規定其實有其「不必然如此」或「錯誤認知」下的背景。

    　當馬準總統公開宣示「藍色革命、海洋興國」，並主張設立海洋部之際，海巡署之「定性」實不宜再偏向國安、軍事系統，而應走向海域執法專責機關，並使海巡署成為國家海洋權益與海域法律秩序的捍衛者，人民海洋活動安全及海洋生態保護的維護者；其「定位」則應規劃為海洋部之下屬執法機關，以便海洋部能具有政策規劃，海洋法規擬訂及海域執法之統合能力。

    　（作者為中山大學海洋政策研究中心主任）