小型漁船的管理黑洞

胡念祖

　我國漁船日前遭菲律賓疑似公船之人員追逐、槍擊，造成我漁民死傷，再度引起輿論抨擊政府所為何事。其實此一不幸事件所涉及的層面遠超過媒體報導面向，值得吾人深入探討。

在漁政管理層面上，我國大型遠洋漁船違規違法作業所引發的國際漁業管理組織制裁，固然引起國人與決策高層的注意，但漁政管理中更大的一個「黑洞」，就是漁政機關幾乎完全無法掌控為數眾多的小型漁船的活動與作業方式。

由於地緣因素，我國為數眾多的小型漁船從事漁捕作業之地理範圍動輒進入公海或鄰國管轄海域，在國際（海洋）法之理解上已可被定義為「遠洋漁業」，理應受到更嚴格之國際規範管理。但長期以來，這一塊卻是我漁政機關的管理黑洞，除了漁業用油補貼、外來漁工大量引進等之補貼措施外，漁政機關連基本的漁船定位與漁獲報告等管理都是空白一片，以致於不僅無法保護鄰近海域漁業生物資源之永續，每有類似國際糾紛出現，連船位都無法有確實之掌握。

在外交層面上，我農委會曾於民國八十年八月與菲律賓總統艾奎諾夫人之授權代表總統府助理文官長魯西拉，就我國漁船穿越菲國海域等議題議定有一紙「協定」，該協定事後雖遭菲方否認為「雙邊條約」，但在該談判中，我國卻「喪權辱國」地放棄了一九八二年聯合國海洋法公約第五十一條第一項所賦予「…群島國應…承認直接相鄰國家在群島水域範圍內某些區域內的傳統捕魚權利和其他合法活動」的合法捕魚權利；及第五十二條第一項「…所有國家的船舶均享有通過群島水域的無害通過權」與第五十三條第十二項「如果群島國沒有指定海道或空中航道，可通過正常用於國際航行的航道，行使群島海道通過權」所賦予的航行權利。

此種海洋外交上的軟弱與無知，已不是「國家外交處境艱困、國際地位低落」一語可以解釋。今日我外交部若不能正式向菲國提出抗議，並追究菲方人員對我漁民海上行搶之「海盜行為」，若一直不能有效地迫使菲律賓（日本亦同）與我國進行海域劃界談判，外交部恐必須負起應有之政治與行政責任。

在海域執法層面上，南中國海及麻六甲海域一帶是國際間海盜行為猖獗的重點海域之一。我國商船與漁船大量使用此一海域，卻對該區域中海盜防制之機制與努力幾乎毫無參與及實質貢獻。外交部國組司、非政府組織國際事務(NGO)委員會及行政院海巡署必須正視此一領域的議題，立刻投入必要之人力與資源，加強此區域中海盜防制組織之參與，及雙邊或多邊安排之達成，並規劃必要的巡弋力量展示。

一個海洋國家對內不能管理人民之海洋活動，對外不能保障人民的海洋權益，長此以往，又要人民如何相信這個政府的能力。

（作者為國立中山大學海洋政策研究中心主任）