沒想像中壞？ 凌遲漁業 重傷主權

胡念祖／中山大學海洋政策研究中心主任（高雄市）

因大目鮪漁業之漁捕過量及洗魚，且在二○○四年經「指認」而未能有效「改正」後，今年我國在大西洋鮪魚保育國際委員會（ＩＣＣＡＴ）年會中遭到制裁的決定。該決議案雖以「建議」為名，但內容卻是對我國漁政體系與鮪漁業者一個毫不留情的當頭棒喝。我國在大西洋洋區的鮪魚漁捕作業及政府漁政管理行為，未來將必須接受國際組織「完全透明」的檢視。

我農漁政機關或許認為最後定案結果能夠逃過日本原提案，將大目鮪、南與北大西洋劍旗魚、東大西洋與地中海黑鮪之漁獲限制「全部歸零」的制裁，謝院長亦表示「沒有原來想像中壞」。但定案之制裁案仍然創下區域漁業管理組織制裁內容與形式上的國際法先例，值得進一步探究。

政府間國際組織之決議多針對國際法之「主體」，亦即以該組織之成員國為其對象，但似未有以一紙決議高度涉入決議對象主體之內部事務者，觀諸ＩＣＣＡＴ歷年所通過之制裁案即可得證。我國雖非ＩＣＣＡＴ設立公約之締約方，但卻在申請成為該組織之「合作方／實體／漁捕實體」時，表示「堅定承諾遵守委員會之保育與管理措施」，並同意接受每年之檢討以決定是否繼續該組織地位。今日ＩＣＣＡＴ即是在我國此一承諾下檢視我國的遵守狀況，此種運作亦可說是近一、二十年來，在環境保護與資源保育領域中，國際法所發展出的一種「條約效力不及於第三國」，但透過第三國單方面「以書面明示接受義務」的實踐。

再者，在近代國際法發展中，國際組織之決定逐漸取得國際法法源地位，類似之決定係由主權國家或國際法主體在合意之下而達成，實質上已是一具有「準條約」地位之「國際法律文件」。然而，此種國際法律文件是否可直接且深入地涉入國際法主體內部事務，仍屬一涉及國家主權尊嚴的「敏感」議題。

日本原先提出之制裁草案中，只就我國原所有之漁獲配額予以刪減，及限制各該締約方與「合作非締約方、實體或漁捕實體」由中華台北進口各該禁漁魚種之漁獲，雖然其大幅刪減之後果是造成「全面禁漁」及「全面貿易制裁」，對我漁業界之衝擊可說是「一槍斃命」，但該草案其實並未直接涉入我國農漁政機關之政策與管理，讓我國官署仍可在「一切歸零」後，逐步強化改革國內之漁政管理，並保留作為一個主權國家的一點尊嚴。

然而，由美國起草，藉由日籍主席所發出之「工作文件」的草案內容，卻直涉我國漁政管理體制之運作，要求我政府在二十幾個事項上定期提出各種報告。這些要求中有些超出現行漁業法之授權，有些甚至超出漁政機關之職權，我國至明年十一月之前若無法滿足其要求，依決議文末段之文字，仍將受到「非歧視性貿易限制措施」之制裁。故而，此一決議案可說是一種「凌遲處死」。雖然，該決議案為我業者在未來一年中保留了一些漁捕配額，但卻迫使公部門「倉皇應變」，更使得國家主權尊嚴有所損傷。

在從事漁業外交工作時，不能僅由業者利益或農漁政機關之立場來衡量國家之總體利益。ＩＣＣＡＴ決議案之通過與執行更涉及到國家主權尊嚴與日後是否會被其他國際漁業組織一再援引的先例創設，實不可不慎。