從「荒蕪的美景」到「海岸不設防」

政治力介入太深 決策品質粗糙

胡念祖

聯合報連日來「荒蕪的美景──公共建設浪費的殷鑑」系列專題報導，以及針對海岸問題的深度報導──「掃瞄海岸線」，深刻地標呈現了許多公共政策領域中的重大問題，值得相關決策高層深切省思，但同時亦出現一些不足之處，值得再予以澄清。綜言之，這些系列報導所呈現的諸多問題可一言以蔽之：「決策品質粗糙，政治力介入太深。」

以漁港建設而言，在政治考慮與政治力介入下，台灣本島及各離島大小漁港密度之高，恐怕居世界之冠。過去農委會漁業處，今日農委會漁業署年度預算中很大的比例是用在漁港工程（百分之五）及漁船用油補貼（百分之十）之上。在地方民代的「爭取」及中央高層的「配合」之下，漁政機關長期地扮演著「送財童子」的角色。在不得罪地方勢力及滿足高層政治思考之下，基本的專業判斷已遭斲喪，並造成下述一連串的問題。

有限的公部門資源分配被扭曲，未能真正投向生物資源保育與棲地保護，以及漁業法律秩序整飭之上，反而無目標地虛擲於漁港建設與漁船用油補貼之上，並因油品價差造成不法漁民盜賣漁業用油的惡行惡狀。同時，因政府資源的投入，使得漁業經營成本不正常地降低，反而促使私部門盲目地過度投資，不僅擴大沿近海漁捕能力，減少私部門對投資風險的敏感度與防衛力，更加重了「過漁」的問題，使得台灣沿近海漁業資源已到了全面崩潰的地步。

即使至此，漁政機關仍不敢全面或大比例地休漁，以免引發社會與政治風暴。最令人嘆息的是，因長期地受到政治力介入，漁政機關已成為漁民團體的代言人，反而忽略自己身為漁業政策規劃者及具公權力之執法與管制者的角色，經常袒護不法漁民的作為，不僅造成其他政府機關的困擾與怨言，更使得少部分漁民產生不應有的期望，許多漁民索賠案例便基於此。

再以海巡署之設立為例，在李登輝執政末期，因高度政治力與意志力的介入與貫徹，硬是在學者強烈反對之下，搞出一個「非軍非警、既軍既警」的怪異機關。海巡署組織法第二條是於立法之際，立委諸公在黨政協商下加入的條款，要求「本法施行後，應就本屬暨所屬機關之編裝、組織重新檢討調整，俾符合優先發展海域巡防之原則，並以三年為期限。必要時，得延長一年」，可見立委亦已預見組織上的問題。行政院目前在「組織再造」的工作中，有著將海巡署、警政署、消防署，或再加移民署合一的想法，但無論是保留海巡署為獨立部會層級機關，或採「三合一」或「四合一」模式，現有志願役之職業軍、士官人員的問題均無法順暢解決，且其複雜度亦遠超過行政院（研考會）的理解。但無論如何，海巡署作為一個海域與海岸執法專責機關的定性與定位，不容再錯；亦不可再出現「軍人執法」的違憲景象。

此外，將違法偷渡視為國家安全觀念下的「海防」問題，應是一項錯誤的政策思維。人口或勞動力正常或違法地流動於經濟發展程度有落差的兩地或兩國之間是一種「經濟行為或問題」，譬如在德國境內的土耳其移民，美國境內的墨西哥偷渡者均屬之。吾人著力的應是雙邊人口流動的法制管理，而不是期望以「重兵」方式守在岸際或海上，因為如此將不會有成效；亦不應期望沒有偷渡客，因為只要台灣比大陸富裕，殺頭生意就有人做。再者，決策者必須重視的是我國當今法律無法嚇阻、制裁此一行為。部分漁船違法從事「非漁業行為」的走私或偷渡已有十年以上的歷史，但迄今「無法」扣押、沒入這些「犯罪工具」，又如何嚴厲「打擊」這些犯罪？

在民主發展的道路上，我國迄今無法發展出高品質的公共決策，才是國家長久之憂、之患。

（作者胡念祖為中山大學海洋政策研究中心主任、中華民國海洋事務與政策協會秘書長）