離島建設條例 不應成為小三通突破點

新政府應制定明確的標準作業程序及行為準則，既可作為執法依據，亦可避免對岸誤判

胡念祖

為制止「公然」進行之兩岸「小額貿易」，海岸巡防署海岸巡防總局在金門的岸巡總隊人員曾開槍示警，並與當地民眾發生衝突。此一事件似乎已被部份媒體及民眾認為我國執法人員「不打共匪，只打自己人」，且事涉所謂「小三通」的認知，值得重視，並宜由法律及政策兩個層面加以深入檢視。

近月來，開放「小三通」的呼聲甚囂塵上，主要是來自離島建設條例之立法，唯本法立法之目的本在「推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利」，而在行政組織上要求行政院〈非一般之部會〉設置「離島建設指導委員會」，由行政院院長擔任召集人，以加強其決策位階與協調能力；在財政支援上，要求中央政府編列預算「專款支應」，並由行政院設置「離島建設基金」，十年達到三百億新台幣之規模；在實際措施上則要求各地方政府擬訂離島綜合建設實施方案，報經離島建設指導委員會審議通過並報行政院核定後實施，此外，亦給予離島土地變更、重大投資計畫用地取得之便利，以及營業稅、關稅之免徵〈限澎湖、金門及馬祖〉，國民義務教育、醫療照顧、水電費率之補助等。

這些法律內容本意在全面性地提振離島之發展與福祉，但過去數月中，社會與媒體卻只對立法委員「一時興起之作」的本法第十八條中有關不受兩岸人民關係條例等法令限制，「得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」的規定有興趣，並在與第十條金馬澎湖地區「營業人進口於當地銷售之商品免繳關稅」的規定相結合的思考下，認為原本即因執法不嚴而公然存在之兩岸間「海上小額貿易」就此可以「除罪」，並可藉免關稅「進口」大陸商品而促進離島經濟發展。

在此種誤解法律規定的情況下，大陸漁船公然以「母子船」接駁方式，或直接通航靠岸並上岸販賣物品，造成人、貨直接入境的情事。在「小三通」即將施行的怪異「政策氣氛」與社會認知下，我部分離島漁民及民眾更誤認兩岸間直接通航、通商是「理所當然、法所當准」的事情。事實上，本法第十八條所放寬的只是金門、馬祖、澎湖與對岸間「試行通航」的限制，並非無限制的「通商」，更不是放任以漁船充任貨船而進行「非漁業行為」的「通商」。

海岸巡防署之海岸巡防總隊人員依海岸巡防法第四條之規定，進行「海域、海岸、河口與非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國」等之巡緝任務，本就有權禁止或查緝上述非法之行為與人員。過去海岸巡防司令部等機關執法不力而造成「事實上」通航、通商之行為氾濫猖狂，多少是造成民眾誤解法律與政策之主因，豈可「倒因為果」地認為今日海岸巡防署人員之作為是「執法不當」。此外，我國海域及海岸執法人員長期在「破壞兩岸關係」的陰影恐懼下，不敢對大陸人民確實進行執法作為，亦造成「不打共匪，只抓自己人」的社會印象。但這種現象發生之主因不在我國法令的不明確，而係在政治上太多的非理性考慮。

依一九八二年聯合國海洋法公約第一一一條緊追權及「解釋性出現」的原則，在子、母船之「犯行一體」的觀念下，我海巡人員應將母、子船一併緝捕，而非只對進入我管轄海域之大陸子船加以執法。唯有如此，方才足以遏止猖狂且不在法律秩序規範下的兩岸通商行為，亦才足以遏止口蹄疫等農畜疫病的傳播。

在政策面上，陳水扁政府不斷地釋出兩岸關係的「善意」，但卻欠缺清楚的施政作為，不僅已造成國內民眾對法律與政策的誤解，嚴重者甚至會引發對岸的「誤解」或「誤判」。離島建設條例之立法意旨本不在「全面開創三通」或「用以規範三通」，就不應成為三通政策的「突破點」。再者，一線執法人員依法作為，沒有必要，亦沒有義務背負「危害兩岸人民情感」或「破壞兩岸關係」的「政治責任」。負政治責任的決策高層卻有責任與義務，「依法」制訂清楚的標準作業程序及行為準則，以供執法人員依循。筆者一直認為，「刁民不是天生的，是政府慣養出來的」，如果政府決策高層或立法委員一直不尊重法律或事理，一味放縱或討好民眾，則兩岸關係間會出現更多怪異的衝突事件。

〈作者為國立中山大學海洋政策中心主任、中華民國海洋事務與政策協會秘書長〉