航政局建制牽動市港合一之空間

胡念祖

行政院長於二月二十四日在立法院明白指出，未來高雄港務局將改制為獨立於高雄市政府以外之公法人，且行政院院會月前審查通過航政局組織法修正草案暨所屬分局組織通則草案，將航政局定位為中央之統一航政管理機關。行政院此項作為除為「精省」鋪路外，更有回歸憲法的意涵，值得重視。但是，航政局之職掌設計中包括了「港務行政」，此一發展對「市、港合一」的前景，以及航政與港務之間的分際，卻有另一層面的衝擊，亦值得吾人關切與探討。

我國憲法中一項特色即是將「航政」定位為「中央立法並執行」之事項〈憲法第一○七條〉，且早在民國十九年十二月十五日國民政府即制定公布全文十四條之「航政局組織法」。然而，自政府播遷來台後，多年來，我政府行政部門一直處在「長期違憲」的狀態下，將憲法明定中央立法並執行之航政事務委由省級以下機關執行，且長期怠忽法律要求建立之航政局。如今，行政院再提航政局組織法草案，在我國海運體制上是合憲的重要一步，有回歸憲法的意涵。

早在五十年前，制憲先賢即將航政定位為中央立法並執行之事項，若由現代國際海洋法的觀點觀之，可見其「遠見」。依照一九八二年聯合國海洋法公約之文字與精神，一個船旗國、沿岸國及港口國在海運事務的行使上，許多是具有國家主權的意涵，譬如，船舶國籍的授與，國籍船舶之檢丈及船員資格之認定，航行安全及海上交通管理，船舶出入港之允准及查驗，領海內海道及分道通航制之訂定等等。將這些具國家主權意涵之事項視為「航政」之內容，並將之劃歸為中央政府的立法及行政權限，是頗為適當的憲法安排。故而，現將這些事務立法劃歸航政局之職掌，亦屬憲法體制上的正確作為。但是，航政與港務之分際為何，那些事項應屬港務之內涵，則是迄今未見澄清之議題。特別是在當今許多「港市」或「港都」的地方政府均要求「市、港合一」之際，航政與港務內涵的定義與明確劃分，就成為一項重大議題。

憲法既然明文規定，航政屬中央立法並執行之事項，且其內涵依現代國際海洋法又可定義為涉及國家主權之事務，則地方政府即斷然無置喙或主張權利之空間。為求國際商港營運效率之提升，碼頭裝卸及棧埠倉儲等事務的民營化已是不可擋的趨勢與必然。如此，地方政府所要求或主張「市、港合一」的空間事實上只剩「港務」的事務而已。

「航政」之內涵如果依國際海洋法之文字與精神定義為涉及國家主權行使之事務，並依憲法規定而定位為中央政府立法與行政之職權；「港務」或港務行政之內涵則可定義為不直接涉及國家主權行使之一般公權力管轄事務，並可依憲法或法律而定位為中央立法並執行或由省縣執行之事務，或依法可由地方政府行使之公權力管轄事務。如此，航政與港務之間的分際即可有一觀念統一的劃分基準；如此，港務之內涵即大致可以包括水污染防治、防火救災等公共安全事務、港區公共空間發展規劃及都市計畫之統合等。縣市地方政府所可能主張對港區〈包含港口〉的事務管轄職權即可由港務之內涵定義所界定。然而，揆諸世界主要港口之運作，港區之內的規劃、建設、營運、與管理莫不獨立於地方政治勢力及行政管轄之外，地方政府對港區之內並不享有「區劃」〈zoning〉之權，則地方政府所能提供與港者就只有公部門之服務事項，譬如水污染防治及公共安全等事務。

然而，若航政局之職掌包括了「港務行政」，並將所有港務之可能事務均劃歸中央航政局管轄，則吾人可以清楚預見我國未來所有「航、港」事務均為中央職掌，地方政府將無任何要求或主張的空間存在。此一立法發展就我國未來海運體制的建構而言，其影響不可謂不深遠；對當今地方政府要求更大發言、自主權力而言，其衝擊不可謂不大。故而在立法之際，如何在國家主權行使與地方自治分權之間取得平衡，如何在航政管轄與港務運作之間取得協調，如何在國家資源總體調配與地方特色區域規劃之間取得互相尊重，將是建構我國海運基本典章制度上的重大議題。

〈作者為中山大學海洋政策研究室召集人，中華民國海洋事務與政策協會秘書長〉