不正常的兩岸關係考慮 不尋常的海域執法笑果

胡念祖

我保七警艇在馬祖海域對可疑大陸鐵殼船行使緊追並登臨檢查之際，遭大陸船員暴力攻擊，除造成我警員受傷外，其中一人更被挾持至大陸。此一事件是繼民國八十年三月八日「閩平漁五○六九號」三保警被挾持至大陸後的第二案，亦是我保七進駐金、馬後第一次在大陸沿岸水域執法被挾持的事件。不論是從海洋法或海洋政策的觀點出發，本次事件均有許多值得探討之處。

就國際海洋法而論，「沿海國主管當局有充分理由認為『外國』船舶違反該國法律和規章時，可對該外國船舶進行緊追〈一九八二年聯合國海洋法公約第一一一條第一項〉，故我保七警艇在馬祖水域中發現可疑之大陸鐵殼船時，當然有權行使緊追，並可命其停駛或加以登臨、檢查、逮捕之。不論是依我國「海關緝私條例」或依「兩岸人民關係條例」第二十九條、第三十二條之授權所劃定之限制海域及禁止海域的相關規定，我保七均有權依法行使海域執法之作為，其中並無敏感或於法不合之處。在金、馬地區的限制或禁止海域中，對違法進入之大陸船舶規定更為嚴格：對進入限制海域者，「應實施監視，並視狀況實施警告射擊，予以驅離」；對進入禁止海域者，「實施驅離射擊，驅離無效或有敵對行為者，予收擊燬」。但是，我保七警艇人員並未以其較優勢之火力對付該大陸船舶，反而是在登臨之後，遭到暴力反抗攻擊，以致受傷並被挾持。

依國際海洋法之規定，「緊追權在被追逐的船舶進入其『本國』領海或第三國領海時立即終止」〈一九八二年聯合國海洋法公約第一一一條第三項〉，本規定係為尊重他國之國家主權，而限制沿海國在他國領海內行使執法管轄權之合理規範。但我警艇人員係在遭暴力挾持下不願被帶往大陸而在靠近大陸海岸前跳船，使得執法行為成為自救。此一行為完全凸顯出兩岸關係中「不正常」的「政治考慮」。

由海洋政策的觀點出發，吾人可問：〈一〉為何大陸船舶人員不願接受我方海域執法之管轄？是大陸政權教育他們挑戰我方之管轄，還是不幸碰到一群暴徒，還是對我執法人員充滿了高度不信任與戒心？〈二〉金馬地區與大陸地區相隔之海域甚為狹窄，若以中線劃分管轄界線，緊追之空間甚為有限。中共固然在其一九八○年五月六日由國務院、中央軍委批轉之南海區和福建省禁漁區線之文件中曾承認陳述「至於禁漁區線內的敵占島嶼及其附近海區〈東引、西引、馬祖、白犬、烏坵、金門、東西錠等島嶼〉，我們目前尚無法實施鑒察」，但因中線之故而使得違法船舶得以逃遁於兩岸管轄水域之間，恐亦非兩岸之福，亦非兩岸所欲見。此一狀況可有改善之機？兩岸之間是否可秉持「以不同法政體制，解決共同關切問題」之精神與原則，務實地面對一些或許不必存在的問題？

海域執法與陸域執法一般，都有可能遭遇暴徒的暴力攻擊，所以第一線執法人員的訓練與臨場反應均甚為緊要。但是，海域執法與陸上執法最大之不同或許在於海域執法人員得同時處置違法嫌疑者與其海、空載具〈即船舶或飛機〉，及載具上之其他人、物、與證據。故而，海域執法人員必須在很短的時間內，對船舶或飛航器之行進，其上人員之行止，其上物品之處置，以及與他處之通訊進行有效的管制。為達成此一執法目的，必要性地使用武力壓制應係吾人的共識與諒解。在此海域執法特性的要求下，負政治責任的政務官應該負起責任，制定合宜的「接戰規則」〈Rules of Engagement〉或執行程序，讓屬事務階層之官警能有所依循，而不必瞻前顧後，進行政治考慮或負破壞有損兩岸關係的政治責任。政務官未能依照國際法原則與規定，並參酌內外在環境情勢，制定清楚明白之接戰規則，反而要求事務階層之官警自行判斷是否可越過中線執法；或要求第一線執法人員在分秒之間還須考量兩岸關係之後果，而不敢行使武力壓制以執法或自衛，反而以跳船方式以自保，實在是不道德且無恥的。此一事件的發生，負政治責任的高層決策者實應深刻反省並謀求改進。

兩岸間之互動旨在增進雙方人民之福祉，如果雙方之政治人物僅在統一與否上打算，實顯其眼光之短淺。海域執法之互動亦不僅此一樁，兩岸是否可良性互動，中共的法治觀念是否有些進步，由本事件之處置亦可觀之。

〈作者為中山大學海洋政策研究室召集人，中華民國海洋事務與政策協會秘書長〉