給第一線執法的空間和能力

面對大陸人士「事前」要政治思考，事後要負政治責任，與「接戰規則」相差甚遠

胡念祖

 我保七警艇在馬祖海域執行臨檢可疑大陸鐵殼船時，遭到大陸船員暴力攻擊，除發生我執法人員受傷外，更有一名保七警員遭到劫持而被帶至大陸。此一事件的發生，除凸顯海峽兩岸因囿於意識形態而無法「正常」解決雙方共同關切問題的窘境外，亦凸顯出我第一線執法人員所面臨的「困境」。

 海峽兩岸一水之隔，「互動必始自於海上，衝突亦必先由海上而生」，此為兩岸間「地緣現實」下的必然。然而，我政府與社會在面對此種現實必然的互動時，卻經常在「兩岸關係敏感」的情結下，「手軟腳軟」地自我設限，遂造成許多不必要的考慮與難題。

 多年來我政府一直是「依賴」海軍武力來進行「海域執法」的工作，發生了多起「更敏感」的事件與後果。直至近年，在審度局勢及思想進步之後，才開始由保七這支海上警察武力進駐金、馬地區，負責海域執法的任務，這才是回歸正常體制，減少不必要軍事緊張衝突的正確作為。而對違法嫌疑船舶進行緊追，並登船臨檢。是一九八二年聯合國海洋法公約第一一一條與第一一○條所賦與一個沿海主權國家的權利，也是保七存在的意義與目的。換言之，保七在金、馬海域的存在與作為，正象徵著國家的進步與國家主權與法律尊嚴的保障。吾人實在沒有必要將兩岸間任何互動情事均視為敏感，更不可走回頭路而將海域執法工作丟回給軍方。

 本案如有值得檢討之處，即在於為何擁有槍枝的保七警員會無法制伏一群持斧頭、酒瓶、棍棒的暴徒？為何我國海上警察會與陸上警察一般，在與暴徒照面後，總是第一線的警員吃虧呢？筆者合理地懷疑是因為第一線執法人員未獲得更大的授權，在執法行動中行使必要的武力壓制，特別是在面對「大陸人士」時，政治考量往往不正常地超過一切。事實上，要求第一線執法人員，在分秒之間還必須進行政治思考，事後還須負政治責任，根本就是政務官的失職。先進國家中有「接戰規則」或執行程序的制訂與頒布，其內容隨國際法政時空及外在環境情勢而修正變更，甚至每日不同。此種規則或程序的制訂是政務官的政治判斷與責任，事務階層之官警只要照表操作即無責任可議，若發生任何重大後果，其責任亦應由政務官來擔負。譬如，數年前美國軍艦以飛彈擊落伊拉克民航機事件，即是由美國國防部長代表國家道歉，而艦長在調查後並未被要求負起任何責任。

 兩岸關係或有其敏感之處，但保七員警依法執行海域執法任務，有何敏感可言？決策高層不可在高聲要求制止海域走私、偷渡之際，又不願意負起政治責任，給與第一線執法人員執法的空間與能力；更不可在高唱打開國際空間，要求他國尊重我國生存權利之際，反而不敢彰顯一己的執法權利。

（本文作者胡念祖為國立中山大學海洋政策研究室召集人，中華民國海洋事務與政策協會秘書長）