國際商港 不見得是搖錢樹

胡念祖

在修憲凍省之後，高雄市吳敦義市長以高分貝方式向中央喊話，並期盼引進執政黨主席的「政治力」來為「市港合一」催生。雖然，由高雄市的觀點出發，市港長期無法「合一」，似乎頗令人沮喪；但是，吳市長認為交通部擬設置「航政局」就是要「收編」高雄港，而以直接訴求層峰的方式，來求取市港的早日合一，可能是建築在對港埠運作錯誤的認識上，所採行的錯誤「政治手段」。

在學理上，一個港口，特別是國際商港的運作，涉及三個層面，分別是航政、港務、與棧埠營運。我國憲法第一○七條「中央立法並執行之事項」第五款中明文規定航政係屬中央權限。憲法規定是正確的，因為航政涉及船舶檢丈、國籍證書之發給、外籍船舶進入法律地位屬國家絕對主權之內水港口的准許等許多國家主權行使及公權力運作的事項，豈有交付地方政府之可能。我國自民國十九年十二月十五日國民政府即制定公布有「交通部航政局組織法」，但長久卻無航政局的設置，是中央政府怠忽職守，近日交通部欲設置航政局只是矯正長期的錯誤而已，與港務之管理及經營權之歸屬，並無直接干係。

棧埠營運涉及倉儲、碼頭工人裝卸等業務，在追求營運效率上，必然走向民營，已是無庸置疑的趨勢。唯一剩下的焦點議題就是港埠規劃、建設等之管理經營權責歸屬。高雄市政府所欲爭取的應該就是作為一個「經營體」的高雄港的港務規劃與管理權責。表面上看來，如果高雄港的規劃與管理能夠與高雄市的都市計畫及發展策略相結合，將可有相得益彰之效；但是，一個國際商港的建設與發展需要大筆經費的投資，而其收益的真正來源卻是來自於海運相關產業的發展，譬如銀行、金融、海商保險、攬貨、報關、陸路運輸、甚至休閒遊憩觀光等許多服務業所產生的週邊效益。如果高雄市政府以為掌握了高雄港就是掌握了一隻下金蛋的母雞，恐怕是錯得離譜的認知，且以目前市營機構多在賠錢的績效觀之，日後說不定還會嚐到「偷雞不著」的惡果。特別是在加入世界貿易組織〈ＷＴＯ〉之後，港工捐等港口收入或將不再存在；以及在國際營運競爭下，港埠所能徵收的服務性費用亦將不斷降低。此種景況，或許不是地方首長及一般民眾所認識到的。

此外，我國目前除了高雄港外，還有基隆、台中、蘇澳、花蓮、安平等國際商港，以及在「促進產業升級條例」下所建造的雲林麥寮工業港〈勢必亦將成為另一個國際商港〉、和平水泥專用港等。如果每個地方政府與企業體都在爭取國際商港規劃、管理之權，中央政府在港務體制上勢必將面對市屬港、縣屬港、中央屬港、甚至私人港的抉擇。在港務體制未明前，高雄市政府應該儘早就市屬港之組織、人員、財務等運作機制進行研究規劃，並考慮到全國政策的一致性，「以理服人」，而不是貿然引進政治力，使得一個海洋都會發展的理性議題變成政黨鬥爭或選戰的花招籌碼。

再者，高雄港歸屬於高雄市固然不錯，但是，高雄市政府如何在市府本身都市計畫的權責下，「不自外」於高雄港的存在，致力振作海運相關產業在高雄市的落地生根與發展，以及為高雄港創造更優良的腹地空間，或許才是吳市長更應該費心之處，亦才是高雄市可長可久、可遠可大的發展方向。相信此種思維亦應是其他縣市在爭取「市港合一」之際所應抱持的理念；同時，中央政府在港務體制的釐訂上，亦應審慎面對凍省後，縣市地方政府亟欲分享港口所產生之利益的急切心態與呼聲。

〈作者為中山大學海洋政策研究室召集人〉