建立我國海域執法之尊嚴

胡念祖

我國海上警察武力〈保七〉十六日下午在台灣離島七星岩附近逮捕日本漁船「第五十八正丸號」，並將船舶、漁獲物及船員全部扣押至東港。

由政策層面觀之，我國在長久懈怠海域執法後，「突然」對入侵我海域違法作業的日本漁船採行「執法管轄權」，將會引發社會輿論特定的觀察與認知，譬如「對日宣示主權」、「影響中日關係」等。事實上，本案係沿海國在其不具國際主張爭議的海域內執行相關國內法，以維護其海域法律秩序，此固然是國家主權下國家執法管轄權之行使，屬「主權國家」「當然屬應為」之事務，但似乎尚難構成「主權之宣示」。再者，中日之間的關係目前在沒有正式外交承認及在日本面對中共之特殊心態下，固然存在某些溝通交涉上的困難，但以一「單純」之海域執法案件而言，似乎不應對現存之中日關係造成重大衝突，或成為所謂「重大國際事件」。換言之，在本案之司法程序進行中，政府行政與司法部門以及社會輿論宜以「平常心」看待，不需將本案擴張、提升至「外交考慮」，以免「橫生枝節」。

此外，此次在屏東地檢署檢察官主動指揮和漁政單位的支持下，由保七警艇扣捕違法作業的日本漁船後，政府宜在政策上堅持該作為之「正確性」，並在司法程序上堅持其「完整性」。同時，政府亦宜在政策心態上準備建立海域執法之「重覆性」與「一致性」；換言之，此次的執法作為不應在過多的政治考慮下成為絕響，反而應該藉此次執法作為與司法程序的執行，逐漸建立我國海域法律秩序之尊嚴，並促使他國尊重我國海洋權益。當然，如果我國堅持國家海域內漁業秩序，政府及漁業業者即不應繼續「放任」我國漁船在他國海域內的「混水摸魚」。

由海洋法層面觀之，本案性質係屬外國漁船在沿海國領海內從事漁捕行為而喪失其在領海內「通過」之「無害」地位，並因此受到沿海國引用其「海域法」、「漁業法」等相關國內法之管轄。在一九八二年聯合國海洋法公約的制度與規定下，一國漁船享有在他國領海內「無害通過」權利，但卻不可進行「任何捕魚活動」。沿海國可因外國漁船在其領海內「違犯沿海國之漁業法規」而採行司法程序。目前司法界似有引用「國家安全法」來處理本案之意。筆者以為「國安法」之適用似有疑義空間。因為：〈一〉「國安法」似乎係針對我國「人民」之「入出境」而訂定，對「外國人」之入出境「均依外國護照簽證辦法及有關外國人入出境及居留停留法規之規定辦理」〈國安法施行細則第十八條〉；〈二〉依國際海洋法之理念，外國船舶在沿海國領海之內享有「通過」之權，並不因其進入領海而產生「入境」的問題。故而，在我國目前欠缺海域基本立法，以及現行「漁業法」欠缺「外國入漁規範」的情況下，勉強可以適用的法規應是「漁業法」第六條、第六十四條、第六十八條之規定，因該日本漁船未經農委會核准並取得漁業證照，即在我國公共水域中經營漁業，而可受到新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰的處罰，其漁獲物及漁具並可沒收或沒入。

本案充分顯現出我國海域立法不存，以及漁業法落伍疏漏，不符現實的窘境。此種現況應該促使政府加速基本海域立法及海域功能法規之增修，並應儘速加強建立決策階層及社會對國家海洋權益保障之理念。

〈作者為中山大學海洋政策研究室召集人，海洋政策學教授〉