理性建構警政典章制度

海域執法 不需要軍方武力介入

胡念祖

 當國內治安狀況明顯惡化之際，全國治安會議乃在社會期盼之下召開。然或許是籌備之倉促，抑或議題太過繁瑣，使得一些涉及警政基本典章制度變革的案子，不是未能事前周詳規劃，就是現場無法深入探討，其中包括保七編制的調整，以及仿照日本設置國家治安委員會。

 我國海上法律秩序不彰的現象已存在有年，但在大陸國家的思考邏輯之下，海域執法機制與力量的建設，長久未能獲得高層決策的重視。這次全國治安會議中，總統在其口頭致辭中，終於表達了其個人不滿之意，相信在此種來自層峯的關注與壓力下，現有海域執法機制之落伍與力量之薄弱的問題，將有獲得改善之機。但是在此次治安會議中所提出的解決方案，主要是將保七提升為「水上警察局」，納編部分港警所之職掌及海關緝私艦艇與人員，並無法看出一大格局且具前瞻性的設計。換言之，此一方案至多只能視為極短程的作為。

 吾人應知，我國當前所面臨的海域問題係因海域法律秩序不彰而生，並非因軍事性威脅而來，故為解決這些海域問題，吾人需要的是整飭海域法律秩序，而非以海岸巡防司令部此種軍事機關在海岸線上有所作為，將數萬人力資源與物力投注於海岸線上係在錯誤理念下，國家資源的錯置與浪費。海域執法既屬「平民」而非軍事事務，即不需要軍方武力的介入，且海域執法既屬民間範疇，其組織與力量均應定位為文人機關與武力，以符合憲法文武分治的精神與規定。換言之，欲求海上法律秩序之確保，則應將執法力量直接置於海上，而非部署於海岸線上。

 為使海域執法機制與力量獲得足夠的職能，有必要將所有海域執法之工作交付一整合的海域執法機關，給與其足夠的軟體（即人力資源與素質）與硬體（即執法所需之船舶、航空器、基地設施、後勤修護補給廠站、檢查與指管通情系統等設備），以及相當的機關位階。故而，筆者以為，吾人不妨考慮在「警察法」第五條的架構下，將警政署提升為警政總署，下轄海域警察、刑事警察、國境警察、保安警察、專業警察各署。如此，海域執法機制與力量將可因組織層級及規模之提升，而獲得較大之職能發展空間，且使整個警政制度在牽動最少現存國內法，在法律與組織上預留最大運作空間，在政治與立法上阻力最小且不違背憲法精神與規定之下，達到綱舉目張的境界。此種考慮可視之為下一階段努力的方向。

 事實上，我國當前海域問題叢生，最主要的原因乃是因功能分工的中央行政體制已無法應付因海洋環境與資源使用而生之種種問題。故最終之計仍應在中央政府中設立海洋事務專責機關，以統合當前毫無國家海權意識下「分而治之」卻無法協調理念與作為的各種海洋行政，然後將海域執法機關與力量轉隸此一海洋事務專責機關。譬如，加拿大已將其海岸防衛隊由交通部轉隸其漁業暨海洋部，韓國今年八月八日在成立其海洋暨漁業部後，其海上警察總局亦轉隸該部。

 此次全國治安會議中亦提案設立國家治安委員會，隸屬行政院，由政務委員或內政部長兼任委員長，置委員五人，採合議制，下轄警政署。此案欲求將警政體系獨立於政治勢力之外的動機固然值得吾人肯定，但對其組織結構的設計，恐仍有許多值得探討與深思的空間或問題。因為依大會書面資料所顯示者，不僅不符合公共行政或組織理論的學理，不符合我國行政機關「體制」，甚至其委員之任命恐亦無法豁免於政治勢力之外。當此委員會之首長係兼任者，其首長如何會在國會機關中維護其利益與尊嚴。

 現在警政署隸屬於內政部，若認為內政部長有「外行領導內行」或「職權不足」之處，難道由內政部長或政務委員兼任，就能改善嗎？一個相當於部會層級之委員會下只轄一警政署，卻未能如同陸委會、農委會等委員會之格局，分處辦事各有業務執掌，豈不怪異？當大法官、監察委員、考試委員由總統提名尚且有不能獨立於政治勢力之外的社會清議出現，此一委員會之委員由行政院長提名，即能免除外來之干預與干擾嗎？這些疑問不能獲得理性的探討，卻在主席的強力操控，在「異議」聲中「表決」通過，實令人遺憾。

（作者為中山大學海洋政策研究室召集人）