我們也需一個海洋事務專責機構

韓國能我們為何不能？行政組織應放棄抗拒心態，以國家整體利益考量海洋政策走向。

胡念祖

我們的鄰邦大韓民國即將在其中央政府設立「海洋事務部」。

韓國大統領金泳三在五月三十一日的「總統宣言」中指定五月三十一日為韓國的第一個「海洋日」，並決定設立海洋事務部。目前韓國政府正在建構此一海洋事務專責機關的內部體系。基本上，韓國的海洋部將吸納現存之國家漁業署、海運暨港埠署、水文事務辦公室、國家海洋警察署，並將具有政策規劃與協調、研究與發展、環境、海洋資源發展、及海洋工業等與海洋事務相關之各種職能。金大統領政府並計畫於八月一日起讓此一海洋事務專責機關開始運作。

韓國在設立其海洋部的過程中亦遭到一定程度的阻力。就如同在我國內主張設立一海洋事務專責機關一般，我政府高層在未仔細衡酌其組織結構建議前，首先就想到「人事減肥」下如何再增加兩百人，事務階層官員則會認為「茲事體大」，而無法從國家整體需要著眼。此種行政機關內所出現之阻力，可藉由組織理論與海洋政策之本質來加以理解。

行政機關之存在有其本身之動態生命力。任何行政機關均有抗拒重大組織變動或決策程序變更之惰性；同時，任何一個行政機關在「發展成熟」之後，雖然頗為歡迎人員編制與預算的擴張，但卻十分排斥新任務或職掌的增加。此外，海洋政策是處理國家海洋環境與資源的一種特殊公共政策領域。海洋政策無可避免地強烈要求總體性的政策規劃眼光與執行措施；同時，海洋政策之釐訂與執行會超越人類在長久經驗與習慣下所建立之政府組織依功能或產業分工的界線。因此之故，行政組織內部的自發性排斥力量，加上超越人類經驗與習慣而為環境與資源進行行政組織的安排，經常使得一個沿海國在欲設立其海洋事務專責機關時，面臨一定程度的困難。

韓國在國家海洋政策與行政組織上的經驗，與我國相較有頗多類似之處。一九六○年代前，韓國的所謂海洋政策就是沿岸漁業與海防。一九六○年代後，隨著快速的工業化，海洋與海岸的利用興起，問題亦逐漸浮現。韓國迄今有十一個部及其下屬機關涉及海洋政策，各部之下有十七個委員會或特種委員會處理部際間在海洋政策上之衝突與協調，六十六項法律涉及海洋事務。雖然韓國亦有類似我國「經建會」之「經濟規劃委員會」進行國家總體之經濟規劃，但在海洋政策上所表現出的現象，仍是機關組織分工與職權之零碎分散，以及各機關追逐各自不同的政策目標。

韓國在一九八七年即通過「海洋發展基本法」，並設立由總理擔任主席的「海洋發展委員會」，近年又在總理辦公室下設立「總體海洋政策工作小組」。但是，韓國學者認為，韓國政府並未達成「海洋發展基本法」之立法目標，因為欠缺熱誠的領導與專責的機關。「海洋發展委員會」亦未能有效地運作，因為〈一〉欠缺執行的單位，〈二〉其他各部為保護既得利益而頑固抗拒，〈三〉太多高層人員的參與，包括十二位部長、兩位署長、五位民間專家，〈四〉總統或總理對建立海洋發展計畫之重要性與急迫性欠缺認識，〈五〉欠缺誘因或強制措施要求參與海洋發展計畫。

其他海洋國家的經驗與努力值得吾人借鏡與自省。當世界海洋因一九八二年聯合國海洋法公約的生效而建立起一套新的海洋法律秩序時，一個新的海洋政治時代亦就此展開。世界各海洋國家莫不將其眼光轉而投向此一新的政策領域，並紛紛建立其海域立法、海洋行政、與海域執法之體制與能力。

馬來西亞早在一九八六年起即在其總理衙門下設立「國家海洋委員會」以為國家海洋政策制定與協調之機關，並在政府外設立「馬來西亞海洋事務研究所」擔任政府在海洋政策釐訂上的智庫。加拿大在一九九五年進行整個單一之「海洋法案」的聯邦立法，同時將其海岸防衛隊由交通部劃歸漁業暨海洋部，以整個海洋部之海域執法力量。中共除早有「國家海洋局」的設立外，最近更通過發布其「中國海洋二十一世紀議程」與「行動計畫」。韓國除即將設立其海洋事務部外，並擬加強其他各部在海洋政策上的功能，譬如外交部加強海洋外交，環境外交部加強海岸開墾填土之環境評估等。反觀我國，我們的海域立法、海洋事務專責機關、與海域執法體制何在？放眼看去，除了國會亂象、中生代卡位的政治角力與鬥爭外，國家在海洋上的建設與前景又何在？

〈作者為中山大學海洋政策研究室召集人，現並為美國德拉威爾大學海洋政策研究中心訪問學者〉