海域立法何妨給自己多留一些空間

可以主觀立法，但在執法管轄權上則須務實而為，以有效保障國家權益

胡念祖

「中華民國領海及鄰接區法草案」與「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法草案」兩項海域立法草案，早在民國八十一年六月一日即由行政院函請立法院審議，但一擱三年餘，一直未獲朝野兩大政黨的青睞，而無法排上一讀審查的議程。上週，民進黨突然將行政院版本之領海法草案排上議程，並公布該黨之對案版本，欲藉一讀審查之際，提出其修正條文。民進黨公開說明其草案之立法目的與原則在於「界定國家主權領域之行使範圍」，「採用群島基線畫定領海範圍」，以及放棄南海歷史水域之主張。民進黨版本之文字令人強烈感受是為其台獨黨綱及總統競選策略服務，文字之粗糙及對國際海洋法之不了解，亦令人懷疑其是否真心欲謀國家重要海域之建立與國家海洋權益之保障。在立法院審查領海法草案之際，筆者願從政策與法律的觀點對行政院及民進黨版本之領海草案提出一己之見，盼對立法工作有所助益。

民進黨版本將產生數項重大的爭議。一是對國家陸地領土的界定，二是放棄南海歷史水域的主張。三是採用群島基線，四是摘除法案名稱及各項條款中之中華民國國號。雖然就立法技術而言，領海法中不是完全不可能對國家陸地領土進行列舉式的規定〈譬如中共之領海及毗連區法就是如此〉；但是，因為領海是附屬於陸地領土，唯有先擁有陸地領土，方才有主張領海的機會。且領海法等海域立法之主要目的在於宣告國家所欲主張及建立的國家海域，並進而宣示國家在這些海域中的權利與管轄內容，故少有國家在其領海法中明示其陸地領土者。此外，中華民國之領土「依其固有疆域」明定於憲法第四條，其變更亦屬國民大會之職權。立法院既為憲法下之立法機關，即不可制定違背憲法之法律，亦不可侵犯國民大會之職權，而對國家陸地領土重新定義，除非「修憲、廢國民大會」〈吾人了解，此係民進黨之政治主張〉。

再者，就南海水域而言，除了政治版圖證據外，中國人〈包括台灣漁民〉長期在南海水域進行經濟性或文化性活動，使得吾人得以對南海水域擁有歷史主張或歷史權利的法律地位。即使以一九八二年聯合國海洋法公約的觀點來看國民政府在民國三十六年對南海歷史水域的主張，此種主張亦無不利於我之處。自己放棄歷史上即擁有、且今日仍可主張之權利，實屬無謂與不智。如欲保障台灣漁民在南海水域的歷史捕魚權利，主張「台灣優先」的政黨更無任何放棄南海歷史水域主張之空間存在。

民進黨同時主張「領海基線之劃定，以群島基線為原則，視事實之需要可兼採直線基線或正常基線」，意圖將台灣及其附屬島嶼視為群島，將我國定位為「群島國」。若依一九八二年聯合國海洋法公約第四十六條之規定，群島是指「一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域和其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質上構成一個地理、經濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體」，而群島國則是指全部由一個或多個群島構成的國家。英、日兩國依此定義，有主張群島國之空間，亦未自視為群島國而採群島基線；我國即便以台澎金馬、東沙、南沙太平島觀之，是否可如菲律賓與印尼一般而主張群島國，仍大有疑問。若欲主張群島國，是否意謂將以群島基線把台澎金馬、東沙、南沙太平島一併圈入，使所有島嶼、島嶼間之水域和其他地形構成「一個實體」？是否將把台灣海峽、部分南海水域均轉變為具有介於內水與領海之間法律地位的「群島水域」，並使我國對此大片水域、水域的上空、海床和底土，以及其中所包含的資源均擁有主權？此種主張不僅不符合國際海洋法的規定，且有立即面對國際異議與挑戰的可能。此外，既然主張群島基線，即無主張正常基線與直線基線的空間與必要，此乃群島原則的基本規定。

民進黨版本中刻意地摘除本法名稱及各項條款中之中華民國國號，亦將引人疑慮。國內法中少有冠以國號者，譬如商港法、漁業法等與海洋相關之法律均未冠國號，而領海法等國家海域立法，各國即多冠以國號。其間之差別主要是因為一般國內法多為功能性立法，係為規範特定之人類活動；而領海法等海域立法則係藉國內立法建立國家主權、主權權利或管轄權所及之國家海域，並明定管轄之內容，其法律位階接近憲法並高於一般功能性法律，且涉外宣示意涵遠大於國內管轄，故在國際間的實踐上，亦多冠以國號。

然而，行政院版本之領海法草案中，亦有數項議題值得探討。此版本第八條文字顯示我國接受一九八二年聯合國海洋法公約之規範，所有「外國船舶」均可在我國領海行使無害通過，並未區分軍用與民間船舶，亦未特別對中共之軍用、公船與民間船舶加以處理。是否應對中共以外之他國軍用船艦給予「事前告知」之規定？〈現行「外國軍艦駛入中華民國領海、港口管制辦法」規定為「請求同意」之事前許可。〉中共軍事艦艇與公船是否享有在我領海之內無害通過之權？應受「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第二十九條「大陸船舶……非經主管機關許可，不得進入台灣地區限制或禁止水域……」之規範，還是受領海法的規範？在國家安全與法律競合上，筆者認為領海法均應對外國軍艦以及大陸軍艦與公船給予較詳細的規範。

在外國核動力船舶和載運核物質或其他危險有毒物質船舶行使無害通過權上，我國是採「非核政策」全面禁止呢，還是對此類船舶要求「事前告知」？從國家安全與海洋環境保護觀點上，我國似乎不應放任類似運鈽船之通過，而毫無監視管制。其他如依聯合國海洋法公約第二十一條之規定，增訂發布有關無害通過領海之相關法規的法源，依第三十、三十一條之規定，增訂對因違反我國法規而造成我國損失或損害之他國軍艦或公船之處置，依第二十二條之規定，增訂領海內的海道和分道通航制，依第三○三條之規定，增訂領海及鄰接區內發現考古與歷史文物之處置等，亦應考慮納入。

在制定海域立法時，吾人應該深體「立法管轄權可以主觀行使，而執法管轄權則是客觀行使，受限於執法實力與國際認可」之義。在領域及歷史權利上多給自己留一些空間，並不會損及一己之利益；但在執法管轄權上則應務實地認識一己的實力與內、外在情勢，多在海洋行政職能與海域執法力量上要求一己的成長，如此方能在海域立法之後，有效地保障國家在海洋上的權益、主權尊嚴、與人民福祉。

〈作者胡念祖為中山大學海洋政策學、海洋法學副教授，行政院版本領海法草案原始起草人〉