海域立法不應囿於統獨意識

胡念祖

民進黨有意藉下週三一讀「中華民國領海及鄰接區法草案」之機會，釐清國家領土的「定義」與國家主權行使之地理範圍，以及確立海洋國家之走向。

民進黨為促進國家走向海洋發展，明確國家海洋政策，與維護國家與國民在海上之權益，而欲主導領海法之立法，基本上是具有大格局的思維與作為，值得肯定。但是，欲藉領海法之立法以為推動台獨之政治工具，卻與前述大格局之理念不相吻合。

領海附屬於陸地領土，唯有先擁有陸地領土，方才有主張領海的機會。領海法等海域立法之主要目的即在於宣告國家所欲主張及建立的國家海域，並進而宣示國家在這些海域中的權利與管轄內容。領海等海域外界或地理範圍的測算係因領海基線為準向外量起，故採正常基線、直線基線，還是依據群島原則而採群島基線，均會影響領海之外界與範圍。

當中共與我國均秉持「一個中國」之理念，以全中國為範圍訂定領海法，並宣布領海基線與領海外界，則勢必會產生兩套不儘相同的領海基線與領海外界，且會發生領海主張之重疊。或許是基於避免此種「困擾」，中共雖已公布其「領海及毗連區法」，但迄今似乎仍未公布其領海基線與領海外界。我政府行政部門在草擬「領海及鄰接區法草案」時即已考慮到此一問題，並認為領海法中不宜對陸地領土之地理範圍加以定義，因為這屬於憲法之層次，亦屬於國民大會之職權。但為了確立領海範圍，乃立法授權行政院可就我國現行管轄地區公告領海基線與外界。或許有人會認為這是「鴕鳥心態」下的作為，但這卻是尊重憲法與政權機關（國民大會）的合宜作法。

事實上，民進黨主張以群島基線劃定領海基線與領海外界，放棄南海歷史性水域之主權，均有其「台灣優先」的思維在內。此種思維並非沒有合乎現實之處，亦具一定的理性探討空間。但若全然由推動台獨的心態出發，反而減損其維護國家海洋權益、振作國家海權的「大海洋精神」。

此外，真正欲確保國家與國民在海域上的權益，以及制訂總體的國家海洋政策，不是只靠一部領海法就可以達成的。除了海域立法外，海洋行政體系的建立與海域執法機制與力量的建設，將更為實際與重要。所以，立法者在制定海域立法時，實不應自限於立法之「統獨意識」，而應對建立海洋國家所需之典章制度作更全面的思考。