盡義務 負責任 享權利

──海洋漁業的新思維

胡念祖

聯合國所召開的「跨界魚群與高度洄游魚群會議」於八月四日結束，通過了在國際海洋〈漁業〉法上影響深遠的「實行一九八二年十二月十日『聯合國海洋法公約』有關養護與管理跨界魚群與高度洄游魚群條文之協定」。此協定的通過對所謂傳統認知之「公海捕魚自由」產生了實質的法律修正效果，亦對我國遠洋漁業的經營方式與體質，以及我國漁業政策思維方式與運作產生了實質的衝擊，值得吾人重視與深入理解。

「公海捕魚自由」確實是國際〈海洋〉法中的一項傳統認知，亦藉一九五八年第一屆聯合國海洋法會議所制定之「公海公約」第二條揭示為公海四大自由之一。但若注意到同時所制定之「捕魚及養護公海生物資源公約」中之相關規定，即可發現所謂「公海捕魚自由」是有受限的，受限於「自行或與他國合作採行養護公海生物資源之必要措施」之義務，且其他諸項條款亦要求遠洋漁捕國與沿海漁源國之間進行國際談判，以達成養護領海之外的公海生物或漁業資源的協議。

第三屆聯合國海洋法會議所制定之「一九八二年聯合國海洋法公約」不僅賦與沿海國建立二百海里專屬經濟海域之權利，明定沿海國在此海域中對自然資源探勘開發、養護與管理之主權權利，並對公海捕魚自由給與明確的限制，譬如對跨界與高度洄游種群進行採捕時，應直接或間接通過適當國際組織進行合作，並設法就必要措施達成協議，以確保這些種群的養護和發展。凡此規定均顯示「公海捕魚自由」的理念事實上均一直受限於對公海生物資源養護與管理的國家與國際義務，只是在此種「道德訴求」之外，應如何建立真正具有效力的公海生物資源養護與管理的法律機制，卻一直未能獲得國際共識而形成明確的法律規範。

近年來，隨著生態保育觀念之興起與公海漁業資源過度利用徵象之出現，聯合國體系對此一議題再度重視，並形成「風起雲湧」之勢。譬如，一九九二年五月六日至八日在聯合國糧農組織協助下，於墨西哥坎昆〈Cancun〉所舉行之「國際負責漁捕會議」所發表的「坎昆宣言」即促請各國設立並執行有效的方法與機制，以確保公海上負責的漁捕行為；同年六月在巴西里約熱內盧所召開之「聯合國環境及發展會議」〈即「地球高峰會」〉發表了「廿一世紀議程」，強調「各有關國家應確保公海漁業受海洋法的規範，盡力維護國家管轄範圍內外的洄游魚類」；同年十二月二十二日第四十七屆聯合國大會更作出47／192號決議案，確定「聯合國跨界魚群與高度洄游魚群會議」的召開，以謀求對此二種群的國際漁業合作與有效的養護與管理。

在「負責的漁捕」理念之下，除了在聯合國階層召開此項會議外，聯合國以下的糧農組織亦在實務層面上制訂相關之國際漁業法規。譬如糧農組織於一九九三年十一月正式通過「促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定」，以及尚在討論並預期今年十一月完成之「負責漁業行為規約」。這些具有一致中心思想與理念的國際海洋漁業法規將形成一整套的法律架構以及公海漁業資源與漁捕行為的管理體制，對我國的遠洋漁業經營與漁業政策釐訂必然造成衝擊。

這一系列的國際漁業立法雖然是遠洋漁業國與沿海魚源國兩大集團之間利益平衡下的產物，但亦因其崇高的道德訴求，而具有一定的理想色彩與說服力量。然而，在面對當前的國際海洋〈漁業〉法律體系所代表的道德訴求與所反映的國際集團利益平衡，我國的遠洋漁業業者卻仍然擁抱「公海捕魚自由」的傳統認知，我國的農政與外交部門卻仍然將遠洋漁業定位在「低度政治」中的「民生產業」，以補貼照顧代替實力競爭，以傳統外交理念漠視漁業外交的功能。事實上，遠洋漁業的活動多發生在國家經濟海域以外之公海或他國之經濟海域以內，受到國際公法或他國海域與資源管轄法規之規範。如今，又受到各海域中區域或次區域國際漁業管理組織所制定漁業資源養護管理措施之規範，使得遠洋漁業此一資金與技術密集的產業充滿了涉外的國際色彩。

為因應此種國際環境的變化，我國遠洋漁業業者應儘速加強對國際公法的認識與分析能力，習慣於在嚴格遵守國際協定下運作的漁捕營運方式，追求企業在「質」上的經營而非一意壓低成本追求利潤；我國漁政與外交單位應該以協助業者開創作業空間為己任，以「漁業實體」的地位與漁業實力爭取加入各區域與次區域國際漁業組織並培養主導的氣魄與能力；儘速全盤修正「漁業法」以確立國家責任的法源；重組並振作漁業資源研究與資訊蒐集之行政體系；外交部內亦應配合國際趨勢，建立漁業、海洋環境與科學事務等之專業部門，以議題導向組建行政體系，打破當前因地理區域導向所產生的盲點。「務實外交」之精義既然在「務實力之本」，我國決策高層就絕無對國際海洋〈漁業〉法規體系無所認識，對國家遠洋漁業實力予以漠視之理。

如何藉國家在遠洋漁業上的實力與活力打開外交新領域，如何修正相關典章制度、開拓作業空間，如何追求遠洋漁業與國家實力的同步成長，如何建立「盡義務、負責任、享權利」的法律平衡思維與國際形象，均將是國家當前的重大課題。

〈作者胡念祖為中山大學海洋政策、海洋法學副教授〉