公海臨檢 其實就是挑釁主權

中共公安船臨檢，已明顯侵犯我人民安全，但政府卻認為僅是「海上漁事糾紛」，模糊事件的本質。事實上這根本就是挑釁行為，政府應表達抗議立場，而非自甘做鴕鳥。

胡念祖

針對中共公安船日前在東沙海域登船臨檢三艘我國高雄籍漁船一事，國防部長首先表示「不是中共挑釁」，內政部主導的行政院南海小組繼而認定此為「海上漁事糾紛」。近日則又傳出中共公安船在東沙海域喝令一艘高雄縣籍漁船停止作業之情事，我政府是否將採類似之回應方式，尚待觀察。

雖然，吾人可以揣度，當海峽兩岸關係極度低潮、溝通管道被中共單方面關閉之際，我政府高層或許不願在回應中共作為上因採強硬之立場與態度而多所刺激中共，故而有日前的說辭與認定。但是，「公海臨檢畢竟不是漁事糾紛」，中共之作為已實質涉及我國國家主權尊嚴與人民生命財產安全，我政府實不可再模糊事件的本質，並苟且於國家存在的價值。

在兩岸關係低潮之際，我國與甘比亞同時宣布復交並互換大使，可見我政府在打開國際生存空間、爭取國際人格上，已不再如同以前一般，因顧忌中共反應，而將外交作為置於兩岸關係的制約之下。但是，頗為矛盾的是，當中共多次以其公安船，在公海水域對我國籍船泊進行登船臨檢，實際行使其執法管轄權時，我政府卻「默然以對」，不僅接受或默認中共此種在國際〈海洋〉法上極具挑釁意味的作為，甚且為其緩頰，實令人難解。

海上「漁事糾紛」事件可以從兩岸兩艘漁船因絞網而發生的「民事索賠」，到因「暴力索賠」而發生的「刑事海盜」，譬如「閩獅漁案」即為「海盜情事」而非單純的「民事索賠」。不論其後果涉及民事或刑事責任，漁事糾紛之本質基本上仍屬兩造雙方因漁業權益或因涉及漁事利益而起之紛爭，其與「一國政府」藉「公船臨檢」有意識地行使執法管轄權以展現國家主權，有著本質上的不同。兩岸為「處理」海上漁事糾紛事件，不可避免地會有「公務船」的「介入」，乃至於「執法」的動作出現。譬如所謂「公務船的試行和解」，到中共「霞工緝二號」緝私船曾以緝私為由，於我彭佳嶼十二海里水域內向我漁船「新華國十二號」開槍射擊，並欲登船臨檢的案件。這些往例清楚地顯示，海上漁事糾紛事件可以引發公船的執法作為，並因而使其處理涉及到國家主權觀念下的領域尊嚴與法律主權。這種關聯雖使得兩岸之間迄今仍無法達成一致同意之海上漁事糾紛處理協議，但公海臨檢畢竟不是漁事糾紛，否則海峽雙方亦不必在所謂「文字表述」與「公權力行使之意涵」上斤兩相較了。

或有人主張，兩岸之間既定位於「兩地區」，即無國際〈海洋〉法之適用，我方依「兩岸人民關係條例」第十九條之規定，對「台灣地區」劃定限制或禁止水域即可。但由此種水域之劃定與公告係由國防部為之，以國防部公告之文字內容觀之，限制與禁止水域之建立似乎係出自「國防安全」與「軍事防衛」之理念，而非一般海洋國家依國際海洋法所建立之十二海里領海、二十四海里鄰接區、或二百海里專屬經濟海域等之國家海域。以國防安全或軍事防衛理念所建立之水域，不僅無法凸顯我政府欲求建立穩定之海域法律秩序的企圖，更因金馬守軍「依法」必須對入侵此等水域之中共船泊進行警告或驅離射擊，而引發大陸不斷抗議與製造談判議題，對兩岸關係與國際觀瞻均無益處。

事實上，兩岸間之海上漁事糾紛可以務實地藉漁場漁區安排、漁船作業密度限制、漁場作業秩序規範等方式，而降低其強度或減少其頻率，但是，為處理漁事糾紛所必須觸及之國家主權與管轄權的行使卻無法迴避，亦無需迴避。對中共「有意無意間」不斷藉公安船對我船舶臨檢，以建立執法管轄權之作為，我政府不僅應視為對我國家主權之挑釁，更應清楚地向中共表達「不可接受」的抗議立場，否則，我政府與國際間其他成員建立正式外交關係並互換大使的努力，又有何必要與意義呢？

〈作者胡念祖為中山大學海洋政策學副教授〉