欠缺一貫目標 沒有實質政策

保七南海巡弋 不致引起混亂

胡念祖

近日報載我方我保七警艇有意巡弋南海水域，並於抵達我政府所控制之太平洋島時，立碑為誌；而越南政府在聞訊後立即間接地表示關切及譴責此種「違背地區和平與安定」的行動。我保七警艇所擬採取的行動正好在中共與菲律賓間，因中共技巧地拿下離菲律賓甚近之美濟礁，而菲律賓則藉扣捕中共漁船與漁民以為報，使得南海主權爭議局面突然緊張之際，「似乎」更加深了目前局勢的複雜性。基本上，筆者以為，吾人可從下述幾個層面來觀察，並理解本事件的演變。

保七警艇的巡弋是海軍政策理論中「展現國旗」的行動，是一種象徵性與政治性大於實質執行「執法管轄權」的動作。換言之，在本身實力有限，又欠缺國內海域立法的情況下，保七警艇事實上在南海海域的巡弋是既無能力執法，又無法可執。由此觀之，筆者可以明確地斷言，保七警艇在南海一行間將不會採行任何執法行為，也不會扣捕任何違法的漁船或臨檢任何有污染海洋嫌疑的船舶。充其量只是藉一個非軍事的警察性武力，向南海週邊國家表示我國在南海問題上的關切與立場，提醒這些國家我們亦是南海局勢中的一角而已。

在決策採取行動的時機選擇上，政府迄今未有任何較高層級的政策說明，所以外界無法了解保七南海之行的決策是在中共與菲律賓之間為美濟礁爭議而緊張之前即已完成的，還是在南沙局勢緊張後所刻意採行的作為。但不論是何者，吾人均可觀察到此項作為背後的幾項弱點。一是執行此項政策的政策工具──保七本身──並不具有令國內與國際觀察者信服的遠洋巡弋執法力量；二是國內海域立法本身的不存在使得海域執法武力無發揮之地；三是整個南海政策欠缺總體且一貫的目標，使得保七南海巡弋給人一種「即興之作」的感覺。

因之，若要檢視我們在南海局勢的立場、作為與回應，無論是典章制度的立法層面，海域執法乃至於海洋事務專責機關設置與運作的行政層面，到海域執法實際作為的執法層面，均是幾近空白的情況下，實在令人無法不認為：我們並沒有「實質的南海政策」可言。

由以上的論述亦可以推論，保七南海巡弋對目前中共與菲律賓之間的緊張局面將不會產生任何實質的影響。中共之所以取南沙群島極東之美濟礁，係一具有深遠意涵的作為；而菲律賓之所以扣捕中共之漁船與漁民，除在逼迫中共在美濟礁問題上表態外，亦有因總統大選、菲傭命案等國內因素而為之考慮。這些作為與考慮都不是保七巡弋所能改變的；所以，保七警艇南海一行應該不構成製造南海局勢混亂的「不安定因素」。

（作者胡念祖為中山大學海洋政策學副教授）