中共領海法對我無實質影響

「立法」是一回事 「執法管轄」兩岸施行都有困難

胡念祖

十月下旬，中共國務院提請人大常委會審議「中華人民共和國領海及毗連區法」一事，經新聞媒體報導，初未引起國內注意。昨日再經媒體更進一步報導指出，該法律對台灣飛航、海運、甚至對台灣之封鎖，均「暗藏伏筆」，乃引起立法院內對交通部長之質詢。

中共近年來，對海權的重視及對海洋的開發，一直在清楚的大政方針下從事著。其中的努力包括對全大陸海岸地區的大規模調查、分階段制定「海洋法」、召開「南海諸島學術討論會」、制定「領海及毗連區法」、及大規模的海軍演習等，在在均是「有意識、有系統」的作為。

中共所制定之「領海及毗連區法」的內容，依新聞報導，並無「偏離」其多年來的主張，可說「並無新意」。中共早在民國四十七年九月四日，為了在台海戰役中嚇阻美國第七艦隊對我運補的護航，發布了「中華人民共和國關於領海的聲明」，宣布：「中華人民共和國的領海寬度為十二海里。這項規定適用於中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼有公海的台灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬於中國的島嶼。」

此外，中共更對內水及領海中的通行制度，有著明確的主張與立場。在內水內，「一切外國籍軍用船舶不得通過，一切外國籍非軍用船舶如需通過，必須依規定申請批准」（見民國五十三年六月八日中共公布之「外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則」）。關於領海通行制度，中共在其領海聲明中規定：「一切外國飛機和軍用船舶，未經中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領海和領海上空。任何外國船舶在中國領海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關法令。」但中共在第三次聯合國海洋法會議中，更是一貫主張外國軍艦不應享有領海內的無害通過權。當聯合國海洋法會議於一九八二年四月卅日通過海洋法公約後，中共代表團副團長曾發言重申：「本公約有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國有權按照本國法律和規章，要求外國軍艦通過領海事先經該國批准或通知該國」。

中共此次制定之「領海及毗連區法」的內容，基本上是遵循一九八二年聯合國海洋法公約之規定，以及其一貫之海域主張。而我國目前亦正在制訂「中華民國領海及鄰接區法」及「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」，此二法律草案現正在內政部法規會進行內部審查，預計明年初將由行政院送請立法院審議。我國的海域立法大體上亦是遵循聯合國海洋法公約的文字與精神。中共之領海法雖以文字明示台澎為其領土，但我方之領海基線劃定亦包括了大陸沿岸及南海、釣魚台諸島嶼。換言之，雙方在「立法管轄權」上均是以「整個中國」為其範圍，但在實際「執法管轄權」上，依現存政治情勢，恐怕雙方均無法將其法律施行至對方控制的地理範圍。

中共制定了「領海及毗連區法」，固然在法律形式上，提供了法律基礎（legal basis），以確認對台灣之領土、領海、及領空的主權，但在實際運作上，其效力卻將受到外國政府是否尊重其法律的挑戰與考驗。換言之，若是外國政府在對我之航權談判或在國際航運上，仍然以我國為對象，並遵守我國之法律，則中共的「國內立法」將不會對我國造成什麼影響。

（作者胡念祖先生為國立中山大學海洋政策學副教授）