準官方色彩 模糊中務實

──紅十字會模式與法治觀念

胡念祖

台海兩岸的兩個紅十字會日前於金門密商後，十九日同時宣佈「遣返」作業辦法，使日後海峽雙方之遣返可在「符合人道精神與安全便利」的原則下進行。在目前海峽雙方政權的「互動」之下，這項結果可說是「沒有辦法中的辦法」，也可說是「模糊中的務實」。

本次的會談與決議辦法中包含一些值得玩味的事情：

一、紅十字會這個組織的確不是一般的人民團體。海峽對岸的紅十字會秘書長及包含「官方人士」在內的代表，居然可以踏足金門這塊連台灣民眾都無法任意往返的軍事要地，並在該處停留及進行談判。兩個紅十字會並能在同一天同時宣布會談結果，並獲得政府官方的認可與稱許。此種特殊地位與待遇，幾乎已帶有「準官方」的味道，不知道這種作法是否將成為「紅十字會模式」，來解決未來更多的海峽兩岸互動問題。

二、姑且不論雙方紅十字會所達成的協議書是否有任何官方認證的法律約束力，僅由協議文之主要目的在處理遣返，及遣返的對象包括刑事嫌疑犯或刑事犯兩點來看，不禁使人想到「國際法」體制下的國家對個人的管轄。海峽兩岸政權均宣稱主權及於他方，「彼岸同亦我同」，但在實際上卻「務實地」予以遣返。不知此項有準官方色彩的協議，是否暗示雙方政權在某些特定問題上，已經可以接受經由較「制度化」的作法，來滿足雙方的共同利益？

三、協議中預留了很大的「模糊空間」。僅由協議文字，實在看不出來引導船與遣返船在何處會面？遣返船在何處交人？由何方何種力量來保護遣返船與引導船的安全？遣返交接代表是否須具備官方身分？相信這種模糊是有意創造或保留的。此種模糊的存在，不禁令人考慮到，要在何種政治或法律制度下，才能保障運作的穩定？

當然，能安排出一種雙方均能接受的作法，本身即值得肯定。此項安排可以減少被遣返者自行駕船返航的機會，並將整個遣返過程納入我方控制之下，用以減少遣返過程中發生我方無法控制的變數，而造成一些怪異傷亡案件。但在這整個事件中，仍有兩件事值得吾人深思。

一、政府究竟要如何對自身與大陸政權間的關係做一定位？基本定位無法確定，勢必無法解決大陸偷渡者的法律身分地位或不越「海峽中線」追捕海盜船等問題。這項基本問題不加釐清，實不知政府如何能清楚地對海峽兩岸日趨頻繁的互動加以規範。

二、一個法治國家，政府行事依法而已。行政部門不會不知道，行之有年的遣返作業並無完備法源支持。此種「無法可行」的作為，在歐美先進國家或許早就受到批判與制止了。行政部門幾十年來「便宜行事」的心態若再不修正，日後將受到更大的挑戰與付出更大的代價。

「紅十字會模式」之隱然形成，究竟會帶來何種影響，尚有待觀察。然而，整個遣返事件發展迄今，政府與社會應可從中體會到，「正面、依法」處事方才符合民主法治國家的基本價值，並可保障國家、社會的長遠利益與發展。

（作者胡念祖先生，現任國立中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授）