海岸防衛隊之設計與定位

──政府應以整體長遠眼光處理海域事務

胡念祖

海域事件不斷發生，終於促使政府正視是否需要設立類似「海岸防衛隊」之海上警察武力的議題。目前的發展有：聯合緝私督導會報八月十四日決定，在財政部之下設置「海岸巡防局（署）」；中央警官學校本學年中已成立「水上警察學系」；九月八日閉幕之全國治安會議建議設置海岸巡防專責機構等明顯作為與決定。這些積極做法，顯示政府在一些事件（如軍警聯合緝私）或事故（如大陸偷渡客遣返命案、大陸漁船打劫我漁民等）的刺激下，已在政策上有了回應。然而，政府有關部門對將成立之海岸防衛隊任務似已有先入為主的成見，但對海岸防衛隊之定位與隸屬卻無定見。本文擬從海洋政策與海軍政策的觀點，提供學術上的建言。

「聯合緝私督導會報」乃是為執行行政院海域緝私政策，依「海關緝私條例」之規定。由財政部主導的跨部會臨時任務編組機制。以這樣一個特殊、臨時機制，來主導事關維護整個海域法律秩序之警察武力的政策制訂與發展，似乎頗不適宜。一個維護海域法律秩序的警察武力所執行之任務包括海域巡邏、港埠防衛、航行監管、漁業與汙染防護、海上救難、海關與移民管制、航行輔助器材設置、水文調查、破冰等多項；其事權則涉及國防部、交通部、內政部、財政部、外交部、經濟部、農委會、環保署等部會。僅由財政部所關切的緝私角度出發，來設計未來的海上警察武力，或將有偏頗之慮。日前，海盜事件中，緝私艦「依法」放棄武力扣押海盜船之舉，即可為明證。換言之，此種海上警察武力的存在目的既在維護整體海域法律秩序，且其事權涉及多個現存部會，則在其政策設計階段即應交由更高層之政治機制來做通盤規劃。且不應有某項任務為其未來工作重點的成見。

未來此種海域警察武力隸屬於何種部會，其中涉及到一些基本學術理念，並將對未來之組織形態與功能產生極大的影響。如將海域法律秩序視作國家安全的一部分，則可置於國防部之下，甚或如蘇聯一般，置於ＫＧＢ這種國家安全機構之下；若將維護海域法律秩序視為國家執法之一部分，則可置於法務部之下；若將海域法律秩序之穩定視為開發海域自然資源的必要條件，則可置於經濟部、農委會等主管經濟活動、漁業生產的部會之下；若將海域視為國土的一部分，則可置於內政部之下，以利整體國土開發政策之執行；若將海洋事務視為特殊的國家事務，無法將其分割至各傳統部會加以分別處理，則不妨將此種武力置於新設立之內閣級的「海洋局」或超部會級的「海洋事務委員會」之下。種種不同理念均有其可取之處，亦將實質影響未來的發展。在設計之始，即須先行確定何種理念為吾國應行之道，切不可只由某一種任務或功能的狹窒眼光出發而為之。須知我國不論以台澎金馬、南海四沙或由整個大陸而言，均為海洋國家，處理事關國家海洋發展與海權興衰之大事，實應抱持大胸懷與長眼光。

此外，國際海洋法早已賦與沿海國有權在其領海及毗連區之水域中，對「違反沿海國海關、財政、移民、或衛生的法律和規章，上下任何商品、貨幣或人員」等之行為進行管制。吾人理應採行這種國際法之精神與文字，來對這類行為施加管制與法律制裁。不求海域法律之完備，只在「海關緝私條例」針對「私貨」、「國安法」針對「私人」上打轉，不知道理何在？一個海洋國家不可僅著眼於海岸線上是否有人、貨非法進出，而應力求國家海域整體開發及其法律秩序的維護才是。

近來海域事件或命案不斷，政府與社會實應正視海洋對國家安定與發展的重要，並應冷靜、理性地求取通盤理解及整體規劃。我們已無太多時間與資源可以浪費在枝枝節節地「應付」問題上面了。

（作者胡念祖現任國立中山大學中山學術研究中心副研究員）