護漁？護海？

海峽秩序端賴海上警察武力

胡念祖

近日梧棲、南寮二艘漁船分別在我近海水域內遭受大陸海盜洗劫。頓時之間，海軍又成為「護漁不週」的指責對象，「陸海空聯合緝私行動」易被波及，被指為「只抓自己人，卻無力對外」。事實上，這些指責背後所表現的是不正確的價值判斷與不盡公平、合理的要求。要解決這種「海域問題」，實須從另一種眼光出發。

海軍的功能在學術上可區分為軍事、外交、與警察三種。以我國現有超齡老舊的三十多條「主要水面艦艇」之實力來論，在同一時間，實際上「出海」的艦隻頂多只有十艘左右。他們除負擔傳統的國家安全防衛與金馬南沙運補等軍事任務，還得「敦睦」遠航，執行外交任務，能有力量執行警察功能也已極為薄弱。目前的「聯合緝私行動」已在此「不勝負荷」的海軍力量上又多加一項「緝私」的警察任務。社會再要求他們「護漁」，實有「強人所難」之處。

所謂「護漁」乃是指海軍艦隊隨同漁船隊出海，赴一有潛在爭議危險之水域作業。此種行動一以保護本國漁船隊之人員、財產安全。二以凸顯國家在該水域與該爭議事件上之法理、外交立場。一九五八至一九七六年，英國與冰島間的三次「鱈魚戰爭」中，英國均派出皇家艦隊，執行「護漁」任務，是為最好的例子。在自己國家水域內，維持漁業活動之安定並非「護漁」，因為護漁一詞隱含強力擴張漁權之意。至於在一沿海國的水域中維持安定的法律秩序（其中包含防止他國船舶非法進入水域或懲治他國船舶於水域中進行違反沿海國之法律規章的行為）則是一種屬於「警察執法」的工作，有賴一專為此種任務而存在的海上警察武力（或有稱海岸防衛隊者）。

再者，我政府之財力資源有限，在此有限的資源下，農委會有成立「漁業巡護船隊」之議，警政署保七總隊有內河水警。海關有緝私艦，國防部有海軍，各行其是，卻疏漏多現。漁業巡護船隊乃為執行漁業法規而設，是否有武裝以逮捕來犯船舶尚有疑問。日後，為執行海域環境法規，環保署是否亦成立其「海洋環境巡護船隊」？如何有效運用有限的資源，成立一個維持海域法律秩序的專責機構，才是應行之方向。社會應容許我們的海軍專注於其國防任務，不必為擔負警察執法工作或海上救難等任務而折損、改變其原有之裝備與訓練。將維持海域法律秩序的責任交由一專責之海上警察武力吧！

〈作者胡念祖現任國立中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授〉