二十一世紀的海洋

胡念祖

聯合國秘書長在其一九九八年向聯合國大會所提出之「海洋與海洋法報告」（A/53/456）中指出，海洋資源及海洋的使用對世界經濟貢獻至鉅，一篇一九九七年的論著中就曾估計，海洋相關之貨品與服務，譬如海洋石油、天然氣之開採、海洋漁業之水產品、海洋觀光遊憩活動等的價值高達二十一兆美金，遠高於陸地所產生的十二兆美金，雖然此一估算仍有辯論的空間，但已可凸顯海洋對國家經濟的重要。

一九八二年聯合國海洋法公約業於一九九四年十一月十六日正式生效，迄今已有一百三十個國家與國際組織（歐洲共同體）批准或加入此一「世界海洋憲法」。這部海洋憲法因其本身的總體特性（comprehensiveness），已然迫使各國政府必須全面地檢視及省思國家在海洋上的事務，亦使得各國民眾對於海洋的價值與重要給予從新的認識。

一九九○年代是人類在海洋與環境事務之智識發展上有重大突破的一段時期。一九九二年六月間，聯合國環境與發展會議(U.N. Conference on Environment and Development,亦稱為地球高峰會議）通過了「里約宣言」、「廿一世紀議程－永續發展之行動計畫」等重要國際文件，宣示全球各國家、組織、及個人為地球生態之永續及人類更繁榮之未來所描繪出之原則與行動藍圖。「廿一世紀議程」的第十七章即針對海洋與海岸環境之保護，及其中自然資源之保護、理性使用與發展，揭示各海洋沿岸國家均應採行之政策目標與措施。隨後的兩、三年間，聯合國體系更在公海漁業資源養護領域制訂、通過了一系列的國際協定，這些協定內容甚至打破或實質修正了國際法中幾項重大的原則與習慣，譬如「公海漁捕自由」、「條約效力不及於第三國等」。

一九九四年十二月十九日，聯合國第四十九屆大會第九十二次全體會議一致通過聯合國大會第131 號決議案 (A/RES/49/131) ，正式宣布一九九八年為國際海洋年，讓全球各政府、組織、與個人聚焦於海洋及其資源對地球生物與永續發展的重要。在面對不斷增加的污染、人口、過漁、海岸破壞與氣候變遷之壓力下，海洋乃成為二十一世紀最重要的政策標的。

中華民國是世界上前六大遠洋漁業國，鮪魚產量居世界第二位，魷魚產量居世界第三位。中華民國的長榮海運為世界數一數二的貨櫃輪船公司，高雄港則為世界上前三名的貨櫃港口。中華民國的海軍實力亦在東亞各國中具有領先的地位。我國擁有如此強大的海權基礎（海軍、海運及漁業），理應具有濃郁的海洋氣息，政府的施政作為亦應具有強烈的海洋意識與作為。換言之，在邁入廿一世紀的前夕，我政府應在意識、理念與作為上展現成為海洋國家之企圖，以進入海洋的世紀。

在一九九八國際海洋年中，我國在海洋政策領域中出現了一些頗有意義的作為。一月二十一日總統明令公布施行「中華民國領海及鄰接區法」、「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」兩部國家海域基本立法，十二月三十一日行政院會通過中華民國第一批領海基線，以及領海與鄰接區外界線，完成了國家海域基本法制的建構。

在海洋行政層面上，保七於六月十五日升格為「水上警察局」、八月一日設立了「農委會漁業署」，七月十七日在國立中山大學召開了我國首次的「國家海洋政策研討會」，蕭萬長院長率十二個中央部會署的首長及官員與會。這些行政作為使得我國在海域執法工作上有了清楚的「主事機關」（lead agency），亦使得我國漁政事務逐漸脫離傳統農業的組織與思維，可以較明確地反應我國是世界前六名公海漁捕大國的角色與地位；同時，設立海洋事務專責機關（海洋部或會）亦成為大家的共識。

我國是一個海洋沿岸國家。過去四、五十年來，國家發展與奮鬥的歷程告訴我們：我們的生存發展依賴海洋，我們的安全威脅亦來自海洋。所以，們應該特別注重國家的海洋事務與海洋權益，以及海洋、海岸生態環境的保護與永續利用，特別是當二十一世紀「海洋世紀」來臨之際。

在國際社會的思潮下，在政府與社會的共識下，二十一世紀不僅是國際的海洋世紀，亦將是我國的海洋世紀。