軍事防衛？抑或海域執法？

──處理大陸漁船「越界」的政策思考

胡念祖

   近日中共媒體一再指陳，我金馬外島駐軍砲擊大陸漁民致死，大陸海協會更擬在兩會台北會談時，將此案拿上檯面。為此，陸委會與國防部特於七月廿五日舉行聯合記者會，發表聲明以為回應。陸委會之基本立場認為「大陸漁船越界挑戰我國的領海主權」，我金馬外島守軍係依「兩岸人民關係條例」及「金馬東沙南沙安全及輔導條例」之規定，從事「防衛與驅離」作為。

   依據「兩岸人民關係條例」之授權，國防部於民國八十一年十月七日公告台澎、金、馬、東引、烏坵、東沙、南沙太平島之限制與禁止海域。其中，台澎地區之限制與禁止海域分別是自領海基線起二十四海里與十二海里之海域。金、馬及其他離島則「因地制宜」採行不同之寬度與範圍。以金門為例，鄰近大陸一側，限制與禁止海域之範圍幾乎一致；遠離大陸一側，最寬處為八千公尺寬之禁止海域與外加二千公尺寬之限制海域。此外，在公告文中，對未經許可進入台澎地區限制或禁止海域之大陸船舶係先採驅離，驅離無效者扣留，有抗拒扣留之行為者，得予以擊燬；然而對未經許可進入金馬地區限制或禁止海域之大陸船舶，則採行較為嚴厲之措施─進入限制海域者，應實施監視，並視狀況實施警告射擊，予以驅離；進入禁止海域者，實施驅離射擊，驅離無效或有敵對行為者，予以擊燬。

   從上觀之，限制與禁止海域之建立似出自「國防安全」與「軍事防衛」之理念，而非一般海洋國家依國際海洋法所建立之國家海域，譬如十二海里之領海、二十四海里之鄰接區、或二百海里之經濟海域。當然，就目前兩岸之情勢而言，以軍事防衛或國防安全的理由建立某種「排他水域」亦無可厚非。此點表現於金馬地區最為明顯──依公告規定，金馬地區之軍事機關「應」在大陸船舶入侵限制或禁止海域時，不經扣留之動作及實施警告射擊或驅離射擊。換言之，金馬守軍依法只有採行射擊一項動作，別無其他「選擇」。

   然而金門地區之限制與禁止海域的設計，在實務執行層面上有其缺失存在。第一，鄰近大陸一側，此兩種海域幾乎重疊，在實際射擊之際，如何區分警告射擊或驅離射擊？第二，國防部公告明文規定逕行射擊，放棄「驅離、扣留」的彈性空間，是否合宜？若係以國防安全與軍事防衛的理念來處理具「壓迫感」的大陸船舶，則似乎有必要區分限制與禁止海域，不如採單一禁止海域，反而較明確且易於執行。此外，國防部與陸委會近日亦均感到，以軍事機關執行驅離任務，似乎不如以警察機關為之，較不易引起大陸方面的緊張與抗議，故而有「保七進駐金馬」之議。但此種改變涉及「軍事防衛」與「海上執法」兩大不同之思考邏輯體系，以及對大陸之基本政策理念，不可不加以明辨。

   是否應以「軍事防衛」理念來處理大陸入侵漁船，端視我方對大陸「威脅」之「主觀判斷」。換言之，若中共對我之態度與作為，包括漁船「集體壓境」，使我政府感到敵意，當然應採軍事防衛的態度以回應。我政府甚至可以正告中共當局，欲求解除我方防衛性之驅離射擊，中共應放棄一切使我方感到敵意的動作以為交換。但若以「海上執法」理念出發，則我政府首應健全自我之海域立法，清楚地以國內法來建立領海、鄰接區、專屬經濟海域等國家海域，再與中共談判雙方海域重疊劃界及海上活動規範等議題，如此方有派保七進行海上執法之空間存在。否則，在現行法律與國防部公告下，保七亦只有「射擊」中共入侵漁船一途。

   至於在此兩項不同理念間應如何抉擇，就是一政治判斷的議題。中共福建省近日立法通過「福建省台灣船舶停泊點管理辦法」顯示，中共對台灣漁船群集廈門港內之現狀根本就不視為安全之威脅，反而欲藉台灣漁船與其互動關係的鞏固，在台灣內部達成「以民逼官」、「以通促統」的政策目標。我沿近海漁業大量引進具大陸勞動輸出許可之大陸漁業勞動力，不就是此種政策下所產生對大陸有利的政策結果嗎？事實上，早在一九八○年冷戰時期，中共即在福建省沿海建立機動漁船底拖網禁漁區。中共基本上是以漁業資源保育為由，劃定禁漁區，但同時亦不忘「對台工作、對敵鬥爭」，在實際執法上，對台灣漁船亦多採「勸阻、強迫離開」措施，遠輕於對港澳、及外國漁船之嚴厲作法。令人莞爾之處，則在於中共當局頗為「務實」地承認其「執法管轄權」不及於我控制之島嶼及其附近的海區。

   綜言之，我政府在處理大陸漁船入侵時，一可採行軍事防衛之現行措施，二可以漁業資源保育為由，禁止中共漁船進入我台澎金馬周遭之海域並對其採行驅離、扣留之措施。此二者間如何抉擇，則有賴主政者的政治智慧與判斷力。

〈作者胡念祖為中山大學中山學術研究中心副研究員，海洋政策學副教授〉