總體海洋政策 亟待催生

政府應速組專責機構 維護國家權益

胡念祖

為什麼我們在海洋上總是發生問題呢？為什麼我們在處理這些海洋問題時總是顯得笨拙與無力呢？為什麼一個擁有海洋的民族、國家，對海洋是如此的無知呢？對靠利用海洋才能生存的我們，今天卻面臨這些問題，慚愧啊！慚愧啊！

一說到海洋，一般人的印象就只有海水。事實上，海洋環境就其物理性質來說是「多相的」，它包含了水體上面的空氣、水表、水體本身、以及水體之下的海底，可說是氣態、液態、固態三相俱全。我們人類對海洋環境的每一相均有不同的利用。在空氣中有飛機等飛航器的運作，水表面則有包含商船、油輪、戰艦等各種船隻的航行。就天然資源來說，水體之中富含我們所熟之的漁業資源，海底表面有含多種戰略金屬的錳核，海底之下則有石油、天然氣等礦物資源。就利用而言，水體之中更有潛艇的運作，海底表面則有海底電纜之鋪設，潛艇監聽設施之部署等。海洋與陸地交界處則有我們熟悉的海灘在內之沿岸地區。

因為海洋環境本身之多相及人類使用之複雜，所以在海洋利益上就時生衝突，海域上發生爭端之可能性亦相對增加。當我們將一些廢棄物拋向海洋，希望借助海洋的天然力量來消化掉這些廢棄物時，我們可能因此損及了海洋環境及漁業的利益。當我們開始海域油氣資源探勘開發時，某些航運與漁業利益亦可能因此受到限制。當我們要求利用海岸地區來作為娛樂休閒之用時，海邊的工業或商業活動勢必受到壓抑。這些海洋利用上的衝突不是天天在我們週遭發生嗎？

海洋另外還有一種「公共財產」或「共同財產」的特性。海洋不屬於任何一個國家或個人所專有，但海洋同時又提供所有國家與個人使用上的利益。海洋所擁有的天然資產不是任何一個國家或個人可能全權擁有及管轄，但任何一個國家與個人均欲獲取海洋之利益。對沿海國來說，海洋固然形成國防上的天然屏障，但海洋亦可成為敵人入侵的大道。因此，一國之海洋事務多涉外，且多須在中央政府的階層來運作。因此，為平衡國內各種海洋使用上的利益，有賴一個總體的國家海洋政策。為確保國家在世界上的海洋權益，更有賴一個立場堅穩，前瞻圓熟的國家總體海洋政策。

海洋事務的一項特性在於與國家其他政策、事務間有牽連與互動的關係。海軍購艦計畫間牽扯到「國艦國造」之航運政策、「韓國能，為何我國不能」的民族主義情感，及穩定中韓外交關係的經濟籌碼諸問題。中共漁民、漁船的入侵引發了是否應成立「海岸防衛隊」的議題。當農委會以「擴大遠洋漁業作業範圍」為其政策目標時，外交、國防二部在其他諸多考慮、限制下，無法給予應有之適當配合，以致我漁民、漁船動輒為其他沿海國扣捕。國際漁業談判中，我們應該爭取國家漁業利益呢？還是在他國的外交壓力下，因兩害相權取其輕而放棄海洋法上的立場呢？

是以，國家海洋政策為從公共政策或國家政策角度出發，處理國家使用海洋之有關事務的政策。它包含了海軍政策、漁業政策、航運政策、海洋環境政策、國際海洋法政策、海洋科學研究政策、海洋能源政策、海岸地區經營政策等多項。目的在平衡各種海洋利用間的利益，協調與國家其他政策間的和諧，以及保障國家在世界海洋上的權益。

規劃與執行國家海洋政策已到了「今天不做，明天就會後悔」的時刻。除盼我國人多關懷我們賴以生存、發展的海洋，並盼我政府能有眼光與魄力，儘早在中央階層設立海洋事務專責機構或超部會之顧問、協調機構，以求得一平衡發展的國家總體海洋政策。

〈作者胡念祖為美國德拉威爾大學海洋政策哲學博士，現任國立中山大學中山學術研究中心副研究員〉