國際商港 不應成為選戰籌碼

胡念祖

「市港合一」在高雄市已成為市長選戰中的「政治口號」，在「市港合一」的口號之下，大家似乎都忘了問一下高雄港的前景在那裡？高雄人又希望得到怎麼樣的一個高雄港？事實上，由一個高雄市民或國家公民的角度出發，高雄港的經營效率及國際競爭力的提振，或曰高雄港的發展前景，實在不應該成為選戰中的政治籌碼。

由國際海洋法的觀念出發，「航政」可以定義為「海運中直接涉及國家主權行使之事務」，「港務」可定義為「商港之規劃、建設、管理、經營等事項，加上一般公權力之行使事項，如公共安全、防火救災、污染防治等」，二者均涉及政府公權力之行使，以我國當前典章制度之架構而論，基本上係屬「非民營」的部分；而「棧埠營運」中所包括的裝卸、倉儲等事務，則係社會中具有共識，可以民營的部分。例如英國純粹民營之港口，其港口公司之運作即不涉及國家主權或公權力之行使，美國港口涉及國家主權行使之事務，均由聯邦機關管理，一般公權力之行使，則多由港口所在地方政府提供「服務」。

目前中央及地方政府均以高雄港的行政隸屬作為「市港合一」的焦點，但若吾人能夠退後一步來看，高雄市、港在行政隸屬上的互動關係就會有另一番景象。我國進出口貨物百分之九十以上依賴海運，高雄港一港即承擔其中百分之六十左右之海運進出口，高雄港營運之績效將實質影響我國全國總生產毛額及國家經濟之發展，且高雄港亦是我國海軍最大基地所在地，具有國家安全之重大意義。

此外，國際商港體制之變革有「全國一致性」的考量，以特別法「單獨先行」處理高雄港務局之體制變革，無論在國家法制體制上，或政黨政治觀點上〈民進黨主政之基隆市政府亦要求「市港合一」，若為高雄港改制單獨立法，必將引發在野政黨在立法院中的異議〉，均有所不宜。

再者，交通部有將現行港務局組織改為國營公司，日後再釋股民營化的兩階段改革構想，筆者相信此種作法將面臨下述問題：

〈一〉過去四、五十年來中央透過省對高雄港等國際商港之投資係屬全國、全民之資產，此一資產又將如何鑑價、轉移為公司，並再股份化？此一過程勢將製造更多紛爭與問題。

〈二〉真正公司化的組織將此港口委員會之模式更獨立於地方關切之外，地方民眾或政府之需求將更不易進入港口經營機構的決策程序之中。

因此，若以全國性的角度思考，筆者具體建議我國國際商港港務體制變革方向如下：

〈一〉為促進港口營運之效率，應由中央立法賦予港口經營主體機構以獨立自主之職權，並使其可免於外在政治或行政力量的干預。

〈二〉此一港口經營主體可以藉委員會型態構建之，唯其中委員之提名請考慮港口所在地縣市居民的比例及代表性。

〈三〉在變動最少現行法律，及減少政治阻力的公共政策決策考慮之下，保留現行港務局之組織〈航政及棧埠營運等業務分別移出至中央航政局及民營化〉，以減少現行人員之抗爭，並再港務局上依法設立具專屬、獨立自主權力之「港口委員會」〈參考美國大港之模式〉，行使港口規劃、建設、營運及管理之職權，港務局長則成為委員會下專業經理人的角色，以其專業負責指揮港務局的日常運作。

都市與港口的關係應是「間接的」經濟聯繫，地方政府應藉其資源與規劃，促進港口的營運，並吸引航、港相關企業與就業人口的移入，以「共存共榮」的觀念，造就港口與港都的繁榮，而非直接抽取港口之營收利益或監督管理港口的營運。同時，商港管理機構決策人士亦應更敏感於港口所在地地方政府與社區民眾的公共利益與需求，並更快速地在其權責內予以適當地回應。

〈作者胡念祖為中山大學海洋政策研究室召集人，中華民國海洋事務與政策協會秘書長〉