經發會採共識決是錯誤的決策模式

全國矚目的經發會今日召開預備會議，會議終將通過相關議程與議事規則。迄今為止，大眾似乎都認為經發會的決策（decision-making）應採共識決

（consensus），並認為在共識決的決策方式之下，始可獲致朝野各方的「共識」。筆者認為，以經發會的定位、功能與目的而論，共識決都是一項錯誤的決策模式。

共識決應用在國際會議中最有名的例子是一九七三年至一九八二年的「第三屆聯合國海洋法會議」。全世界一百五十多個國家的代表團在此一決策模式下，創造了人類文明史上最輝煌的國際成文立法，締造了一九八二年聯合國海洋法公約。自此之後，聯合國體系或區域性的海洋或環境會議多循例採用共識決，，並一再締造許多影響深遠的國際公約或協定。公元二千年九月四日二十多國在夏威夷通過的「中、西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約」第二十條第一項更明文定義，所謂「共識」係指「在決定之際沒有任何正式反對」（the absence of any formal objection）」。換言之，當會議對某項議案有所決定之際，與會代表無論是「雖不滿意，但勉可接受」，或受限於群體同儕壓力而不便反對，使得沒有任何一方正式表示反對，如此該議案即是在共識下獲得通過。

筆者觀察到，採用共識決的要件包括：（一）出席者地位皆平等，且各自代表其重大權益。（二）所通過的標的多為出席者未來所必須共同遵守實踐的規範。共識決的目的在於儘量獲得與會全體的「不反對」，以免日後有某些方會背離共同信守的規範。因為共識決的目的在於獲取與會全體的不反對，因此各方勢必多所妥協與折衷，使得會議時間可能極為冗長，最後仍有可能因某一方正式反對，而必須訴諸多數決的投票程序，且所通過的東西亦非學理上或實務上「最佳」的選擇，反而是最大可容忍的底線。前述一九八二年聯合國海洋法公約在歷經九年、中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約在歷經三年餘的會議，均是在共識決不成後，以多數決通過的國際公約，前者美國迄今抵死不從，後者日本抱怨連連，但均因其共識決的會議歷程，而在全球及整個中西太平洋地區產生重大影響，公約之內容不會因一、二大國之反對而不產生實質的國際約束力量。

一國之內，為了修憲，共識決或許勢必要的決策模式，因為修憲是每一個公民在平等地位上創造一個未來共同信守的規範。經發會獲許就不應該採用共識決。經發會的定位屬政策諮詢機制，功能再提供總統府及行政院經濟決策之建議，目的則在於擴大決策視野、刺激決策的新思維。與會者與決策者並不站在平等的地位，與會者所為之建言最終亦不構成全體日後必須信守的規範，當此二要件不存在時，共識決是沒有意義的。

經濟學界常謔稱「一百個經濟學家有一百零一個意見」，各界的政策建言終究要執政當局「拿出主義」、「有所定奪」，我們要的是「最佳可行」的經濟方案，而非「最大可容忍底線」的社會規範。因此，共識決不應應用於經發會，執政當局亦不應假「共識」之名，將決策的最終責任置於與會眾人的頭上。