立院美牛大戰的背後

胡念祖

為了美國牛肉進口台灣，立法院上演一齣國會大戰行政部門的戲碼。國內輿論多認為係雙方「溝通不足」所致，但筆者卻認為此是行政與國會兩部門長期互不信任的結果，其表徵又可見於外交部依其職權所訂定發布之行政命令「條約及協定處理準則」。該準則中「刻意」將具我國對外承諾意涵及效力之國際文件區分為條約及協定兩類，大幅限縮必須送立法院審議之國際文件種類，並將「協定」類訂為僅需送立法院「查照」者。

此種分類不僅違背了維也納條約法公約第二條第一項第一款對「條約」之定義，更違背司法院大法官會議釋字第三二九號解釋對「條約」之定義及國際書面協定「除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者外，亦應送立法院審議」之文字與精神。亦違背公法學者一般的看法：「名稱本身不決定文件之地位，具決定性者在於談判國是否有意使該文件具有（或不具有）法律約束力」。

行政部門吃定國會對極大多數送請查照之法規（行政）命令或國際文件多「無所作為」，而得以逃避國會的監督。行政官員大都有一共同的經驗，那就是國會議員的「不可信任」：一位立委就可阻擋一個法案的通過，專業意見似乎永不敵一、二立委所代表的「民意」（或「利益」）；立委又性喜透露機密，以顯示其「參贊機要」之核心地位等。

於是，能不修法，就不修法，以免被立委改的更糟；國際文件能不送國會審議就不送，免得多費唇舌。面對行政部門如此之心態，立委則會認為，行政部門不是積極刻意隱瞞事實，就是消極逃避立委問政監督。長久下來，互信實難以建立。

其實，我國國會欠缺如美國參議院「老臣謀國」的制度，整個立法院幾乎都是由任期較短且以各別選區利益為重之地方型議員所組成，少了國家整體利益與國際觀的關照，自然也就難以要求我國立法院能更有水準地審議國際文件，或參與國際事務之事先兩院協商與事後審議監督。

試想，如美牛議定書能依正常法治國家作法，在行政部門洽簽中、英文同等作準文本後，立即送國會審議批准，若國會不過，不是作罷，就是重啟談判，美國又豈能對一個民主國家國會的決定「指手劃腳」呢？美國參議院迄今否決或拒絕審議總統送請審議的重要國際條約（譬如一九八二年聯合國海洋法公約、一九九七年京都議定書等）又豈在少數？行政部門對此種結果，又何須背負「單方毀約」之責？

外交部以一紙行政命令，使得許多涉及人民權利義務之國際文件的法律地位低到如同行政機關訂定之法規（行政）命令一般，只要送立法院「查照」即可施行。今日，立法院以修法之作為對抗行政部門送請「查照」的國際文件，法理上又有何不當之處？

再者，在條約法實踐中，「議定書」一般是用於多邊條約或公約修正、補充或說明的協定，譬如京都議定書之於氣候變化綱要公約。顧名思義，美牛議定書應係一既有條約下的後續修正或補充協定。我行政部門實不可混淆民眾說「議定書」不是條約。行政部門刻意逃避國會審議重要國際文件之權，只會加深雙方之間與民眾對政府的不信任。美國牛肉進口已然如此，涉及兩岸之間的諸多協定、備忘錄或ECFA的「受託處理大陸事務財團法人訂定協議處理準則」又該如何呢？

（作者為中山大學海洋政策研究中心主任、社會科學院教授）