港市合一與回歸憲法

胡念祖

　　在高雄市吳敦義市長一哭之後，高雄「港市合一」的議題再次浮出水面，目前已成為高雄市與台灣省之間關係的引爆點。當省市長民選即將實現之際，此議題必將成為一重大政治議題，有意參選省市長者必然炒作此一議題，且或可能將之視為政績或政治訴求之一。可惜的是，此一或可重整我國航政管理體制的公共政策議題，在諸多誤解與情緒衝擊下，己然成為一項政治角力的標的物。

　　許多人認為所謂「港市合一」爭的就是將高雄港的管轄權由省政府(交通處)移交高雄市政府，或是隨著港口管轄權的移轉，而使得高雄市增加財政上的收益。亦有人認為只要將高雄港的管轄權收歸中央，再由中央委託高雄市管理，即可解決此一問題。事實上，這些看法均是對本議題本質不了解下所形成的簡單化誤解。「港市合一」牽涉到的不僅是港口管轄權的歸屬，亦不僅是港口所生利益的重劃，而是更為嚴肅的港口航政管理體制與整體典章制度的安排。

　　我國憲法第一○七條中明白規定，航政與航空、國道、郵政一般，係屬「中央立法並執行」之事項。由國際海洋法的相關規定，吾人亦可知，准許他國船舶入出位於我國國家主權範圍內之內水的「國際通商口岸」，本來就是一種國家主權的行使。換言之，航政及相關之港口(特別是國際通商口岸)，航業管理本係中央權限與責任。「航業法」第三條規定「航業由交通部主管：其業務由航政局辦理之」，而交通部航政局之「組織法」第一條即明白規定「交通部為處理航政事宜，設置航政局」，係直隸交通部之行政機關。在當前「港市合一」的爭議中，爭議者似乎應該回顧憲法的規定，深體國家主權表現於國際通商口岸的意義，並反省為何交通部航政局迄今仍然只有組織法，卻不見其組織的怪異現象，而不是將高雄港視作「省產」或「市產」，去爭一個本來即不應屬省市的「財產」。

　　高雄市所要爭的或許不是一個國際港的管轄權、經營權、或財稅利益，而是直轄市與國際通商口岸在憲法體制上的關係，以及如何藉都市計畫進行適當的區域規劃，而將高雄市與高雄港的發展與成長「合而為一」。換言之，中央與地方政府應各知權責所在，行所當行，為所當為，徹底重整現有之權宜作為並回歸憲法常態，以釐清我國現行航政制度的混亂。