海洋保護區是在保護誰？

撰文：孫介珩（國立中山大學海洋政策研究中心研究助理）

2014年某日，我在澎湖參加一場「南方四島國家公園」的保育講座，由於再過不久，這座國家公園就要正式掛牌，成為我國自「東沙環礁國家公園」之後第二座海洋國家公園，因此現場氣氛是歡愉的，大家都期望這座由澎湖南邊海域的四座島嶼：東吉嶼、西吉嶼、東嶼坪嶼、西嶼坪嶼及周邊島礁所組成的海洋保護區，能夠成為台灣海洋保育的新亮點。然而，當台上長官致詞結束走下台時，會議廳的後方傳出了騷動，許多人都向後望，只見後排穿著樸素的一老年一壯年躬起身，老人家指著台前的長官，用不小的聲量喊道：「保護區保護區，我們抓胡仔的都要沒飯吃了，當官的是要保護胡仔還是要保護我們啊？」（「魚」在澎湖腔閩南語之發音為「胡」）當然，他們很快就被旁邊的人給勸下，坐了回位子，沒有造成更大的騷動。但這一段小小插曲，也讓會場中的我開始思考，場內許多專業人士固然因為國家公園的設立而歡天喜地，但場外的人呢？海洋保護區（註解）對漁民、對一般民眾的意義究竟為何？（相關文章：南方有四島）

海洋保護區的意義

海洋保護區，顧名思義是將特定海域以禁捕區（no-take zones）（註解）或其他有效的手段將人類行為（漁業、觀光、石油汲取）排除或減緩，以使該海域得以休養生息。這樣做到底有沒有效呢？我們不妨看看先民們的例子：每年3月至7月是蘭嶼達悟族的飛魚季，這段時間，不能自行打魚，不能捕捉珊瑚礁魚類以及底棲魚類，只能捕捉飛魚和浮在淺層的迴游性魚類，否則將無法受到神靈的眷顧。十七世紀夏威夷部落也開始透過部落的法律體系（Kapu）規範漁捕活動，劃設禁漁區，違者處以死刑。這些，都是各民族經過生活經驗的累積所發展出來的信仰、社會規範，他們透過這些手段以達資源永續利用的目的。

十九世紀，由於科學知識與研究方法的精進，人們開始以各種科學調查驗證海洋保護區的效果。1886年，為了解答「海中的魚是否取之不盡，用之不竭」這項爭論，科學家們以蘇格蘭的兩處海灣為實驗場，一處開放漁船照常捕魚，一處則實施禁漁長達十年之久，十年之後，科學家們再次統計，禁魚海灣較開放海灣擁有更多的魚，更健全的生態系。此後，全球各地都開始類似的調查，雖然各地由於海洋環境及其所包含物種的不同，對於海洋保護區的實質效果，結果並不一致，但大致可歸納出一結論：若一海域透過有效的手段禁止或降低人為干擾，對其生態之恢復有正向影響。

然而，這樣看來，漁民們的擔心似乎也有道理，因為保護區一劃下去，他們馬上就無法在原本熟悉的海域作業，對漁民個人、家庭生計所造成的影響是立即且直接的。

但其實，劃設海洋保護區最大的目的並非是讓區域內的魚從此過著幸福美滿的生活，我們是期待它的溢出效應（Spill-over effect）。即雖然保護區內不能捕魚，但其受到保護的生態環境能夠讓各種魚類穩定繁殖，而當繁殖到一定數量，超過環境所能承載的魚將會跑出保護區，進而被保護區外的漁民捕獲。這也就是「水產銀行」的概念：當我們把錢存進銀行後，每個月都會固定生利息，我們只取用多出來的利息而不動用本金，這樣就可以確保未來的每個月都可以領到利息。由此可見，一個執法確實的海洋保護區，不只保護了魚，也能不斷地提供新鮮優質的漁獲，進而保障了漁民的生計。

我們不缺海洋保護區 缺的是整合平台

台灣呢？我們海洋保護區的發展狀況又是如何？除了東沙環礁與南方四島兩座海洋國家公園以外，我們其實還有很多不同主管機關以不同法源依據所劃設的海洋保護區，包括「漁業法」的漁業資源保育區、「野生動物保育法」的野生動物保護區、「文化資產保存法」的自然保留區以及「發展觀光條例」的國家級風景特定區等，只要範圍涉及海域或海岸地區，都可算是具有管理法源的海洋保護區。

換言之，我們其實並不缺海洋保護區，只是這些保護區都有各自的管理、執法機關，我們目前缺乏的，是一個能夠將這些行政資源加以整合的上位機關或協調平台。也因此導致我們常常會看到漁民因為進入到不同主管機關、法源所管理的海洋保護區而誤觸法律，而執法機關（多為海巡署）也時常因為不同法源所劃設的保護區導致執法時面臨法規適用的問題。

此外，亦因為缺乏一個層級較高的海洋專責主管機關，導致主管漁政的漁業署也必須「兼顧」保育工作，但由於資源的開發與保育本來就互相衝突，這也使得漁業署為執行這兩項業務時常自我扞格，遭致非議。這些都是我國目前推動海洋保護區所面臨的問題。

令人期待的「海洋委員會」

好消息是，目前政府的組織再造正在進行中，而其中關於「海洋委員會」這個未來國家最高海洋專責機關的討論越來越清楚，其下轄「海洋保育署」、「海岸巡防署」等保育、海域執法專責機關的安排也經過立法院的多次討論、協商而愈加明確。大家期盼當既有的行政或法律架構相互衝突時，能有一個具有實權的在上位機關出面協調，甚至裁決，讓海洋保育相關政策的推動更加確實。

場景回到「南方四島海洋國家公園」的講座，經過一早上多位專家學者的分享，已是午餐時間，由於會場內相當悶熱，我帶著主辦單位發的便當步行到場外的大樹下用餐，說巧不巧，剛剛那兩位抗議的漁民也拿著便當走了出來，跟我坐在同一棵樹下。

「喂，我感覺剛剛台上那個教授講的好像也有道理，如果胡仔越來越多，等滿出來我們就可以抓了啊！」

「呷便當啦！」年長漁民瞪了年輕漁民一眼，隨後就自顧低頭扒著飯。

我也低頭扒著飯，但同時在想的是，台灣有幾座海洋國家公園，或是台灣的海域主管機關以及相關法規是否能透過組織再造加以整合，這些都是可供我們檢視台灣海洋健康的指標。但是，海洋保育的觀念是否能透過一次次的衝突、說明與理解深化進入到每一個島國子民的心中，或許才是讓我們的海域資源生生不息，讓台灣恢復到過去那座豐餘海島的重要關鍵，而我們還有很長的一段路要一起走。

--------------------------------------------------------------------------

註解：

禁捕區：禁捕區（no-take zone）是全面禁捕的區域。一般來說，禁捕區為海洋保護區（ Marine Protected area）的核心區，有著比海洋保護區更為狹隘、明確的定義。中文雖將take譯為「捕」，然而實際上泛指所有人為取用活動，包括採集、漁捕、汲取石油等各種海中資源。

海洋保護區：「世界自然資源保育聯盟」(The World Conservation Union, IUCN)所定義之「海洋保護區」(Marine Protected Area, MPA)為：「在潮間帶或亞潮帶地區，連同其上的水體、動植物、歷史與文化特徵，需藉由法律或其他有效的手段來保存部份或全部相關的環境」。換言之，海洋保護區是一個較為抽象且原則性的概念，每個國家依其地理、生態環境及行政制度不同，對海洋保護區有不同的建制、名稱與管理模式。實務上，通常會將海洋保護區依其管理強度再細分為核心區、緩衝突、永續利用區（各國使用名稱不盡相同）進行分區管理，而我國南方四島國家公園亦屬海洋保護區，並將其所轄海域依前述原則分為海域生態保護區、海域特別景觀區、海域遊憩區與海域一般管制區。

原文網址：http://www.ngtaiwan.com/13013