只爭觀察員？ 別再阿Q

【聯合報╱胡念祖／中山大學海洋政策研究中心主任】 2009.12.07 03:18 am

舉世注目的聯合國氣候變化綱要公約（ＵＮＦＣＣＣ）大會及京都議定書締約方會議，今日在哥本哈根召開。台灣雖有多人前往，但在我國與會之身分與地位未能徹底改善之前，其意義實為有限。

我國自從退出聯合國之後，因「國家身分」不被多數國家承認，以致許多多邊國際條約的制約談判過程，我國均無法參與，更因多邊國際條約簽字或批准、加入之主體多限制為國家，使我國連制約後的加入亦無機會。久而久之，我國遂成為國際法律秩序的「化外之民」，亦使我國習於阿Ｑ地以「自願遵守」諸般國際條約規範來表示「善盡地球村一份子」的責任或義務。

一九九五年聯合國魚群協定出現了「漁捕實體」一詞後，我國開始運用此一特定法律身分，迴避「國家身分」的政治問題，而在國際漁業法的體系與領域內有機會平等地參與。但在一九九七年到二○○○年的階段中，我國的法律身分、名稱、組織地位，均成為談判的標的與籌碼，其談判之艱辛與辛酸，實非局外人能體會。

馬總統將「參與」ＵＮＦＣＣＣ作為我政府外交目標之一，但該公約之中並無類似「漁捕實體」的法律名詞與概念存在，再加上ＵＮＦＣＣＣ目前已有一九二個締約方，欲藉修約方式納入我國的加入，涉及所有締約方的修約談判及各國政府（國會）之再批准，其可能性為零。故，我國意圖加入該公約並因此而有平等參與該公約後續子公約（即議定書等多邊國際文件）之談判的可能性亦為零。

今日我國能追求的短期政策目標似乎只有利用該公約第七條第六項中的規定，求取以國家或政府機關身分及名義，在出席締約方不多於三分之一反對的情況下獲邀，以觀察員地位與會。但就算作為觀察員，我國仍無法就ＵＮＦＣＣＣ體制下制訂新國際文件的談判有發言權，更不必談實質貢獻或影響新文件規範內容，用以保障國家權益之可能。所以，我政府在設定政策目標時，必須先行釐清參與或加入之間的不同，以及參與或加入的標的為何，是參與制訂新規範的談判？是爭取未來平等參與ＵＮＦＣＣＣ體制下相關機制之機會？還是爭取正式加入新國際文件之可能？