觀念平台－參與UNFCCC 需正規外交努力

2009-12-06 中國時報 【胡念祖】

　聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）大會及京都議定書第五次締約方會議於七日在丹麥哥本哈根召開，我國將有超過百人先後「赴會」。今年的會議因馬總統將參與UNFCCC作為我國「活路外交」概念下的外交工作目標而受到各方重視。然而，過高的政策目標宣示，不僅尚未獲得國際外交實利，反而見到國內的政治消費與鬥爭。

　我國過去參與UNFCCC或其他國際環境公約之年會，都是在各種非國家、非政府機構名義下，以觀察員地位赴會議所在地，參與一些周邊活動，政府官員則隱其官銜身分，附隨民間組織，前往「觀察」。參團官員有些因地位太高，不再下手從事外交實務工作，有些連「公約」是否是「條約」、或雙邊會談應如何進行的基本外交知識與能力都沒有。這樣也做了多年，過去又有多少高層或媒體重視此種內情。

　今年，媒體突然發現，UNFCCC秘書處所公布的非政府組織多達九八五個以上，連「清海無上師國際協會」亦列名其中，而台灣官方授意的代表機構「工業技術研究院」的地址居然是「新竹．中國」，一時之間，「矮化、賣台、親中」之指控紛紛出籠。政府立場亦頗為尷尬，因為設立再多的NGO去註冊，都無法突破與「清海無上師國際協會」一般的地位。

　我國自一九九七年以來，運用了一九九五年聯合國魚群協定第一條「用語與範圍」第三項中所創設的「漁捕實體」（fishing entity）此一法律名詞與概念，平等地參與數個區域多邊漁業養護與管理公約或協定的制約或修約的談判，並正式成為這些公約或協定所設立之多邊區域漁業管理組織之會員。

　漁業外交領域中之成功前例是否可以完全仿照適用在環境外交領域，仍有諸多困難需要考慮與克服。據聞，為迴避聯合國系統內「國家身分」（statehood）所造成之政治阻礙，馬政府中有人建議仿照「漁捕實體」之前例，開創性地使用「排放實體」（emission entity）一詞，作為我國的法律身分，以謀參與UNFCCC。但「排放實體」一詞未免格局太小。如此，日後我國若要參與聯合國體系下的「斯德哥爾摩持久性有機污染物公約」、「控制危險廢棄物越境轉移及其處置巴賽爾公約」等多邊國際環境公約時，是否要再創並改用「有機污染物實體」、「危險廢棄物實體」等名詞？「環境實體」一詞，不是更具前瞻的包容性與意境嗎？

　外交部若欲以「環境實體」作為法律工具以突破政治阻礙，目前所應為之思考即應是尋求於UNFCCC體制下所制定之任何子公約或機制中納入「環境實體」參與或加入之空間，並將這些子公約或機制中「環境實體」參與或加入的條件與母公約切割，如此我國方有在不觸及UNFCCC母公約修約的情況下，獲得參與或加入UNFCCC體制的機會。

　過去「不務實」的便宜「參與」手段，並未能替國家在環境外交上謀得任何權益。政府如欲在環境外交上有所突破，正規的外交作為與資源投入，是必要的。外交部實有必要嚴肅檢討主事官員與部門是否具有環境外交的專業能力或多邊政府間組織的實務經驗，並釐清與環保署等其他目的事業主管機關之間的涉外權責及協調與合作的機制。

（作者為中山大學海洋政策研究中心主任、中華民國海洋事務與政策協會理事長）