國土開發管理 豈止於象徵

胡念祖

內政部係我國負責國土管理、開發的最高行政單位，部長率團赴南海東沙視察，自然有一定之政治宣示與象徵意義。然而，於部長親臨之後，若政府無法進一步地在國家政策與實際作為上有所開展，則此次訪問亦將僅是南沙太平島立碑後，又一次象徵性的行為而已。

就開發與管轄而言，我國一直未能「有效地」在「形式上與實質上」，將整個南海固有疆域以「國土」方式加以經營與控制。是以，在南海政策上，吾人得先行確定是經營「一片國土」，還是開發「海域資源」？

若以國土開發視之，則係以國家主權的觀念來看待整個南海疆域。在海權理念上，我國就得做到「制海」的程度。換言之，政府得有力量與決心，確保國家主權在整個南海海疆中的完整與尊嚴。由法理而言，南海海疆之法律地位即應界定在領土、內水，與領海的層次，國家主權完全施行於其中。但此種作為勢將面臨極大的國際現實與國際法上的阻力。

南海之開發與利用，有賴國家政策與資源的大力支持，方有實現的可能。在外交上，政府是否可以堅定地支持南海之法律地位，並透過外交管道，順利解決相關之爭議？在國防上，政府是否有充分的軍事力量與意志，在平時藉軍力之展現，以表達國家利益，及外交、法律上的立場；在必要時，則可以藉武力以確保國家之主權主張與尊嚴？在內政上，政府是否可以藉實際行政權之行使，譬如戶政、警政、選舉等之建制與活動，來加強主權行使之內容與實質意義？在經濟上，政府是否能促進南海之經濟活動？在交通上，政府是否應增強各島嶼及水域與國家本土的交通聯繫，使得該地區能與本土融為一體？凡此均需政策之清楚釐訂與資源的投入。

（作者胡念祖現為中山大學中山學術中心副研究員）