立法保護水下文化遺產

報載中國大陸正以巨資積極籌備打撈目前世界上所發現年代最早、船體最大、保存最完整的南宋遠洋貿易古沉船「南海一號」，據大陸專家稱，該沉船裝載文物數萬件，而且多為國家一級文物，其價值堪比秦始皇兵馬俑、敦煌和故宮，為防止有人非法打撈，中共還特別派出海軍艦隻守護。以「海洋立國」為口號的台灣政府，雖坐擁許多潛在珍貴的古沉船，卻無任何積極作為以保存、保護與管理這些水下文化遺產（underwater cultural heritage），不僅國內立法出現偏離國際法主流思潮與實踐之規定，相關行政能量也有待建立。對照於中國大陸的積極態度，台灣政府的表現實令人嘆息。

在追求所謂「台灣主體」之際，水下文化遺產是建構吾人與歷史聯繫及肯認我們國家海洋特質之重要元素，因此我們對水下文化遺產之保存、保護與管理，實有歷史與文化上不可逃避的責任。

台灣周邊海域中或許不乏歷史悠久之古沉船，譬如大航海時代以降曾經抵達台灣或與台灣發生貿易或殖民作為的葡萄牙、西班牙、荷蘭與日本的古沉船；近代乃至現代的水下文化資產，譬如明清以降「唐山過台灣」的移民與貿易行為中所遺留的古沉船；第二次世界大戰美軍與日軍的船艦與飛機；國共內戰或民國三十八年中央政府與數百萬民眾撤退來台所遺留的沉船等，均為見證我國近代歷史以及國家認同之重要文物。

然而，我國規範文化資產的實體法只有一部「文化資產保存法」，與水下文化資產保存、保護與管理相關之條款僅在其「總則」、「古物」、「遺址」等三章，這些條款規範又均為陸域思維下的產物，且不符現今相關國際公約之主流價值與規範，實無法擴張適用於水下文物。若欲在該法中以專章方式處理水下文化資產之保存、保護與管理，又有損傷該法本身現行整體性之虞，因此有另行制定水下文化資產保存、保護與管理專法之必要。同時，亦有必要在兩部海域法中依相關國際公約之規定，增加我國對於不同海域中水下文化資產之所有權與管轄權之主張，並提供下游功能性立法之法源，以完整建立我國對水下文化資產保存、保護與管理的法政體系。

欲將二○○一年聯合國教科文組織所制定通過之「保護水下文化遺產公約」所反映之保護水下文化遺產主流價值與規範予以內國法化，該公約之重要規定即有必要納入我國之水下文化資產保存、保護與管理專法，這些規定包括：水下文化資產的定義，就地保存（in situ preservation）原則的揭示與提供，對於違反公約之水下文化資產活動之一般禁制，國家在其所主張之各種海域中對水下文化資產及活動之管轄權，水下文化資產之商業開發及其定義（應表現在我國打撈法規，且應符合該公約之原則），國家船舶與飛機之主權豁免，與探勘水下文化資產相關活動之控制，對違反該公約之活動予以港口與其他設施之拒絕使用的制約，規範與水下文化資產有關之貿易行為，制裁與文物沒入；該公約附件之全套水下考古「規則」（Rules）亦須納入。

上述專法之草案內容除應納入國際公約之重要規定外，尚應參酌我國國情，考慮以下諸事項之納入：主管機關指定與職掌，水下文化資產定義中年代之限制，水下文化資產之打撈出水許可原則，水下考古調查研究人員資格之限制、審核與活動之許可，考古潛水小組之設置，水下作業及打撈人員資格之限制、審核與活動之許可，暫時性保護，水下文化資產保護區或保留區之劃設與管理，再利用之種類、規劃與審核，有關機關與中央地方之權責劃分，獎勵與罰責。除前述事項外，若在海域中發現人類遺骸，應於專法中一併規定其處理方式（譬如是否安葬，依何種宗教儀式安葬等）。

此外，我國雖非聯合國教科文組織會員國，但仍應依該公約之規定，要求我國國民與船籍國船舶船長就其所發現之水下文化資產進行報告，在我國管轄海域中發現源自他國之沉船或飛航器時，我國亦可依該公約之規定，踐行我國之通知與「協調國」角色，還可收「文化外交」之效。

我國迄今尚未針對水下文化遺產之保存、保護與管理建立必要之專責機關與行政能量，亦不存在具專業潛水能力之水下考古學家及水下考古所需之水下作業能力，僅有之「國立文化資產保存研究中心」「籌備」迄今快達十年，仍為一「籌備處」。這些窘境難道不值得執政者誠懇地面對。

（本文作者為國立中山大學海洋政策研究中心主任）