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胡念祖:「南海政策 定位不清 理念錯誤」(中國時報,第11版)

 

南海政策 定位不清 理念錯誤

 

經營南海不僅需要膽識,更要付出代價,

 

此次保七巡弋進退失據,官員們忙著推卸責任,

 

暴露出高層欠缺經營南海的企圖心與膽識,

 

如此怎能維護國家的主權與尊嚴?

 

胡念祖

 

        保七南海巡弋在「宣示主權」的大目標下啓程,但卻在「避免國際衝突」的理由下折返,除產生「外損國權、內傷民心」的惡劣效果外,此種丟人現眼的「國家行為」為何會發生,恐怕不僅應該檢討相關官員的政治與行政責任,更應徹底檢視決策背後許許多多錯誤的認知與理念,而整個南海政策的本質與定位,似乎亦應加以重行審視與確認。

 

   就此次保七巡弋事件而論,吾人可以發現,決策人士對「任務本質」認識不清,「政策工具」使用錯誤,「政策目標」輕重不分等決策層面上的重大失誤,是直接造成保七進退失據的主因。

 

   「護漁」一詞是「炮艦外交」領域下的國家行為,其本質就如同「炮艦外交」一般,是藉「海上武力」此一政策工具的使用,在具國際爭議的水域與事件上,彰顯國家在國際〈海洋〉法與外交的立場,並謀獲取或維護國家的權益。故「護漁」的真正意義是藉海軍武力的使用,保護在有國家主權或管轄權爭議之水域中作業的本國漁船隊,用以凸顯國家的國際〈海洋〉法與外交立場。其目的是爭取國家在外交、法律、海洋與漁業等諸多層面上之權益,其手段是採行軍事武力,其過程則隱含武力衝突對抗,絕非和平的。一九六○、七○年代冰島與英國的「鱈魚戰爭」,近日西班牙與加拿大的「大比目魚戰爭」莫不如是。但「護漁」一詞卻在國內被廣泛地濫用與誤用,並因觀念的錯誤導致決策的錯誤。

 

   南沙水域目前存在著島嶼與水域主權的國際爭議,但卻並無涉及我方之國際漁業爭議出現,故無「護漁」之必要,但若我政府為宣示在該水域之主權,則其任務本質即屬於「炮艦外交」,政策工具就應使用集軍事與外交功能於一身的海軍船艦,在準備昇高緊張衝突的布局下,創造「海上艦長對艦長,岸上外交官對外交官」「藉實力談判」的環境。或者,我政府可藉南沙水域中任何一項他國侵害我漁民權益的事件,以「護漁」為由,由海軍武力執行炮艦外交的政策目標,同樣可以達到宣示主權的目的〈中共目前即有此機會以護漁為名對付菲律賓〉。然而,政府決策人士對「護漁」本質認識不清,錯誤地使用一警察性的海域武力,又無貫徹政策目標的「膽與識」,終於導致全盤盡墨的結果。此外,決策人士辯稱保七是海域執法力量,不涉及「主權」,亦是錯誤的認知。保七在本質上是「海域執法武力」,行使國家的「執法管轄權」,本身即代表「國家主權」,只是此一力量應該用於國家管轄海域中,執行國家的海域法規〈譬如漁業法〉,較不適合用於「炮艦外交」下的「護漁」任務罷了。整個決策均建築在決策人士錯誤的理念之上,焉有不敗之理。

 

   再者,南海政策的本質為何?南海政策在政府各項政策議題間的定位又是如何?在此次事件之後徹底加以審視與確認,或許是一較具建設性的作法。

 

   南海U型線「歷史疆域」的主張係我中華民國政府在民國三十六年即正式提出,其後十數年間並未有任何國家表示異議,直到南海有石油、天然氣潛在蘊藏之說出現後,方有南海週邊國家以軍力佔據我國主張主權的島礁,故由中國人的觀點而言,是這些週邊國家先行採取武力手段侵佔我島嶼。藉著國民教育,「曾母暗沙為我國最南疆界」早已深植每一國民心中,使得南海主張不僅是一長久之領域主張,更已賦予民族主義情感的成分在內,亦成為台海兩岸中國人所共有的主張與情感。

 

   然而,在我政府長久「重陸輕海」、欠缺海權意識之下,南海究竟是「歷史遺產」,還是「歷史包袱」?已在我們這個高呼「本土化」的海島社會中成為一項有待解決的議題;「南海政策綱領」就如同「國家統一綱領」一般,成為一「不敢放棄,但又做不到」的政策宣示。但是,南海歷史主張因為已有領域之民族情感成分在內,故任何一位國家領袖均不敢輕言放棄;如此,「包袱」之念即不應再成為政策選擇。事實上,南海之所以成為國際爭議之地,本身就顯示其所具有的潛在巨大利益。既為「歷史遺產」,後人就應努力加以維護。畢竟,獲取先人之遺產是要付出代價的。

 

   經營南海不僅需要膽識,更是要付出代價的。有形的代價包括人力、物力、資金、技術與其他機會成本的投入,無形的代價則包括決策人士智識的提昇、決策機制與過程的重整、社會共識的建立等。以此次保七南海巡弋為例,當菲律賓軍方提出不准我船舶進入其島礁「領海」之內,否則不惜動武之恐嚇後,我外交部即應召喚菲駐華代表,要求其定義、解釋何謂其島礁領海,並立刻加以不承認之駁斥;勞委會隨即發表聲明,若菲方對我採取任何軍事行動,則我政府將立刻遣返所有在台菲勞;工商總會領袖亦應表示不惜自菲撤回一切投資;國防部同時派遣海軍艦艇隨行,並表示不惜一戰。提高緊張情勢,不必然帶來武力衝突,此即為「炮艦外交」的真諦。藉著緊張情勢的提昇,可以增加我國在此一區域爭議中的發言分量與地位;在國際事務的曝光上,或許比李總統的元首外交更為有效;並可藉國內的動員,增進國家應付緊急狀況的能力,並贏取對手對我們國家實力的尊重。然而,在長久積弱不振的外交下,決策人士已習於在「外交情勢敏感」的說辭下,逃避一切可能的挑戰,而不經常鍛鍊國家動員的能力,培養壓力下決策及控制緊張情勢的技巧與手段。

 

   不願付出有形與無形的代價,又欲享有歷史遺產的權益,是自欺的愚行。就算「共同開發資源」,亦需要藉實力以確保參與利益重分配的機會與分量。英國政府每年在南大西洋之福克蘭群島投資二百多萬英鎊,並不惜與阿根廷一戰,以確保經營此一殖民地及其週邊烏賊產量豐富之經濟海域的權益,即為一例。但回顧我國的南海政策,在高層決策人士間,欠缺實質經營南海的企圖心與膽識;在組織上,欠缺高層海洋事務專責機關;在立法上,欠缺基本的海域立法;在執法上,欠缺有力的海域執法力量;在智識上,欠缺海權觀念與炮艦外交的理念;在決策程序上,欠缺內閣一體的總體觀,閣員亦少政治擔當,遇事互相指責,過由下起。如果南海政策不能被視為事關國家主權、領域民族情感的國家政策,又不能被定位為事關整體國家、內閣榮辱與發展的重大國家政策,連南海巡弋都可被視為「例行警察巡邏」,則政府不妨正式宣布放棄南海主張算了,以免國家尊嚴一再遭到週邊鄰國的挑釁與嘲弄。

 

〈作者為中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授〉

 

 

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