南海政策 定位不清 理念錯誤

經營南海不僅需要膽識，更要付出代價，

此次保七巡弋進退失據，官員們忙著推卸責任，

暴露出高層欠缺經營南海的企圖心與膽識，

如此怎能維護國家的主權與尊嚴？

胡念祖

        保七南海巡弋在「宣示主權」的大目標下啓程，但卻在「避免國際衝突」的理由下折返，除產生「外損國權、內傷民心」的惡劣效果外，此種丟人現眼的「國家行為」為何會發生，恐怕不僅應該檢討相關官員的政治與行政責任，更應徹底檢視決策背後許許多多錯誤的認知與理念，而整個南海政策的本質與定位，似乎亦應加以重行審視與確認。

   就此次保七巡弋事件而論，吾人可以發現，決策人士對「任務本質」認識不清，「政策工具」使用錯誤，「政策目標」輕重不分等決策層面上的重大失誤，是直接造成保七進退失據的主因。

   「護漁」一詞是「炮艦外交」領域下的國家行為，其本質就如同「炮艦外交」一般，是藉「海上武力」此一政策工具的使用，在具國際爭議的水域與事件上，彰顯國家在國際〈海洋〉法與外交的立場，並謀獲取或維護國家的權益。故「護漁」的真正意義是藉海軍武力的使用，保護在有國家主權或管轄權爭議之水域中作業的本國漁船隊，用以凸顯國家的國際〈海洋〉法與外交立場。其目的是爭取國家在外交、法律、海洋與漁業等諸多層面上之權益，其手段是採行軍事武力，其過程則隱含武力衝突對抗，絕非和平的。一九六○、七○年代冰島與英國的「鱈魚戰爭」，近日西班牙與加拿大的「大比目魚戰爭」莫不如是。但「護漁」一詞卻在國內被廣泛地濫用與誤用，並因觀念的錯誤導致決策的錯誤。

   南沙水域目前存在著島嶼與水域主權的國際爭議，但卻並無涉及我方之國際漁業爭議出現，故無「護漁」之必要，但若我政府為宣示在該水域之主權，則其任務本質即屬於「炮艦外交」，政策工具就應使用集軍事與外交功能於一身的海軍船艦，在準備昇高緊張衝突的布局下，創造「海上艦長對艦長，岸上外交官對外交官」「藉實力談判」的環境。或者，我政府可藉南沙水域中任何一項他國侵害我漁民權益的事件，以「護漁」為由，由海軍武力執行炮艦外交的政策目標，同樣可以達到宣示主權的目的〈中共目前即有此機會以護漁為名對付菲律賓〉。然而，政府決策人士對「護漁」本質認識不清，錯誤地使用一警察性的海域武力，又無貫徹政策目標的「膽與識」，終於導致全盤盡墨的結果。此外，決策人士辯稱保七是海域執法力量，不涉及「主權」，亦是錯誤的認知。保七在本質上是「海域執法武力」，行使國家的「執法管轄權」，本身即代表「國家主權」，只是此一力量應該用於國家管轄海域中，執行國家的海域法規〈譬如漁業法〉，較不適合用於「炮艦外交」下的「護漁」任務罷了。整個決策均建築在決策人士錯誤的理念之上，焉有不敗之理。

   再者，南海政策的本質為何？南海政策在政府各項政策議題間的定位又是如何？在此次事件之後徹底加以審視與確認，或許是一較具建設性的作法。

   南海Ｕ型線「歷史疆域」的主張係我中華民國政府在民國三十六年即正式提出，其後十數年間並未有任何國家表示異議，直到南海有石油、天然氣潛在蘊藏之說出現後，方有南海週邊國家以軍力佔據我國主張主權的島礁，故由中國人的觀點而言，是這些週邊國家先行採取武力手段侵佔我島嶼。藉著國民教育，「曾母暗沙為我國最南疆界」早已深植每一國民心中，使得南海主張不僅是一長久之領域主張，更已賦予民族主義情感的成分在內，亦成為台海兩岸中國人所共有的主張與情感。

   然而，在我政府長久「重陸輕海」、欠缺海權意識之下，南海究竟是「歷史遺產」，還是「歷史包袱」？已在我們這個高呼「本土化」的海島社會中成為一項有待解決的議題；「南海政策綱領」就如同「國家統一綱領」一般，成為一「不敢放棄，但又做不到」的政策宣示。但是，南海歷史主張因為已有領域之民族情感成分在內，故任何一位國家領袖均不敢輕言放棄；如此，「包袱」之念即不應再成為政策選擇。事實上，南海之所以成為國際爭議之地，本身就顯示其所具有的潛在巨大利益。既為「歷史遺產」，後人就應努力加以維護。畢竟，獲取先人之遺產是要付出代價的。

   經營南海不僅需要膽識，更是要付出代價的。有形的代價包括人力、物力、資金、技術與其他機會成本的投入，無形的代價則包括決策人士智識的提昇、決策機制與過程的重整、社會共識的建立等。以此次保七南海巡弋為例，當菲律賓軍方提出不准我船舶進入其島礁「領海」之內，否則不惜動武之恐嚇後，我外交部即應召喚菲駐華代表，要求其定義、解釋何謂其島礁領海，並立刻加以不承認之駁斥；勞委會隨即發表聲明，若菲方對我採取任何軍事行動，則我政府將立刻遣返所有在台菲勞；工商總會領袖亦應表示不惜自菲撤回一切投資；國防部同時派遣海軍艦艇隨行，並表示不惜一戰。提高緊張情勢，不必然帶來武力衝突，此即為「炮艦外交」的真諦。藉著緊張情勢的提昇，可以增加我國在此一區域爭議中的發言分量與地位；在國際事務的曝光上，或許比李總統的元首外交更為有效；並可藉國內的動員，增進國家應付緊急狀況的能力，並贏取對手對我們國家實力的尊重。然而，在長久積弱不振的外交下，決策人士已習於在「外交情勢敏感」的說辭下，逃避一切可能的挑戰，而不經常鍛鍊國家動員的能力，培養壓力下決策及控制緊張情勢的技巧與手段。

   不願付出有形與無形的代價，又欲享有歷史遺產的權益，是自欺的愚行。就算「共同開發資源」，亦需要藉實力以確保參與利益重分配的機會與分量。英國政府每年在南大西洋之福克蘭群島投資二百多萬英鎊，並不惜與阿根廷一戰，以確保經營此一殖民地及其週邊烏賊產量豐富之經濟海域的權益，即為一例。但回顧我國的南海政策，在高層決策人士間，欠缺實質經營南海的企圖心與膽識；在組織上，欠缺高層海洋事務專責機關；在立法上，欠缺基本的海域立法；在執法上，欠缺有力的海域執法力量；在智識上，欠缺海權觀念與炮艦外交的理念；在決策程序上，欠缺內閣一體的總體觀，閣員亦少政治擔當，遇事互相指責，過由下起。如果南海政策不能被視為事關國家主權、領域民族情感的國家政策，又不能被定位為事關整體國家、內閣榮辱與發展的重大國家政策，連南海巡弋都可被視為「例行警察巡邏」，則政府不妨正式宣布放棄南海主張算了，以免國家尊嚴一再遭到週邊鄰國的挑釁與嘲弄。

〈作者為中山大學中山學術研究中心副研究員、海洋政策學副教授〉