BBNJ協定生效對台灣的意義

胡念祖

聯合國BBNJ協定（全名為「聯合國海洋法公約下國家管轄外區域海洋生物多樣性保育及永續利用協定」，國際及國內環境團體多喜簡稱其為「公海條約」）於2023年6月19日在多邊制約會議通過後，終於在第60份批准書存放於由聯合國秘書長充任之保管機關（Depositary）後120天正式生效，亦即今年1月17日。

由該協定之名稱可以清楚看出，該協定係以1982年聯合國海洋法公約（UNCLOS）為「母公約」，或曰在UNCLOS架構下所發展出來的「子協定」，且其規範內容有其侷限：在協定適用地理範疇上，僅包括「國家管轄外區域」（Areas beyond National Jurisdiction, ABNJ）的空間（即國家管轄權所及之海域與大陸礁層之外的公海及海床、洋底與其底土）；在協定適用之標的事務上，亦僅涉及（1）「海洋基因資源，包括利益之公正與公平分享」，（2）「包括海洋保護區在內以區域為基礎之管理工具等措施」，（3）「環境影響評估」，（4）「能力建構與海洋技術移轉」等四大議題，並非如環團所稱「公海條約」般涉及所有人類在公海中之行為或國家在公海中之所有權利與義務。故，吾人首先必須認識到，BBNJ協定係屬UNCLOS下的第三個「履行協定」，其規範係在補充UNCLOS在此四大議題上規範之不足。

再者，BBNJ協定終究是一個全球性條約或法律文件，其適用或管轄權責若與其他既存或將發展之相關法律文書或架構之規範相競合，或與相關區域、次區域、部門機構之職權相重疊，何者為優？為處理此一可預見之問題，BBNJ協定起草前之聯大決議及BBNJ協定本身第5條第2項即採取「不損及」（not undermine）的原則或途徑。但，此一原則或途徑應該如何被「操作化」，則是充滿爭議，亦是當前「籌備委員會」所必須克服的難題，而其處理之方式其實將涉及我國權益，特別是在海洋基因資源之探勘與利用、公海海洋保護區之劃設、海洋環評執行之要求等方面。

此外，BBNJ協定是一個很複雜的全球性條約，其運作除了「締約方大會」以外，其下還設立了事關海洋基因資源的「取得及利益分享委員會」、以及「能力建構及海洋技術移轉委員會」、「財務委員會」、「履行與遵約委員會」等委員會，尚有「科學及技術機構」、「秘書處」兩機構，與「資訊交換機制」、「財務機制」兩機制，再加上「議事規則」、「人事規則」、「財務規則」等，這些都有賴籌備委員會中的磋商及起草，以及協定生效後第一次締約方大會中的通過。這些涉及協定實質運作的種種法律安排，其實更是不同談判集團間真實利益的折衝與妥協，當然亦涉及我國之利益。

國人或有認為，此一協定適用之地理範圍既然在公海，似乎離我們甚遠，加以我國又非該協定之締約方，不會受其約束，有何要關切之處？

然，吾人必須認識到，臺灣不僅是一個海洋國家，更是一個在海洋上有極大活動能量的國家。臺灣的遠洋漁捕活動居全球領先地位，臺灣的海洋基因體研究已具國際水準，臺灣擁有具海洋「傳統知識」（traditional knowledge, TK）的海洋原住民族，臺灣在「國家管轄內區域」（Areas within National Jurisdiction, AWNJ）的海洋活動亦可能對「國家管轄外區域」之海洋環境造成累積效應與衝擊及跨界之影響，臺灣許多小島開發中國家的友邦或許還期待我們在海洋科研技術、典章制度、人力資源上的支持，凡此種種，均值得我們以更大的視野及胸懷，理解BBNJ協定制約背後所隱含之全球價值與潛在利益，先求一己制度之變革，接軌國際建制之規範，再求「己達而達人」並「兼善天下」，庶幾向真正的海洋國家更邁進一步。

（作者胡念祖教授為國立中山大學海洋政策研究中心主任、臺灣海洋法政與治理學會理事長）

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本專論於1月18日刊登於自由時報第A11版自由共和國與自由評論網，投稿原文請見本頁面下方之「投稿原文」檔案。

延伸閱讀 「鍾蕙先：聯合國剛通過的『公海條約』之迷因，落實海洋保護仍需共同努力」，https://www.thenewslens.com/article/182738