從海洋政策觀點論中共漁船入侵海域事件

胡念祖

前言

去（七十七）年十二月六日傍晚在靠近臺北縣貢寮鄉澳底漁港附近，三艘大陸漁船不服從我海軍巡邏艇之緝捕，企圖藉衝撞而突圍，引發海軍開火反擊，造成大陸漁民五人輕傷，一人重傷的不幸事件。今(七十八)年一月初又有多起大陸漁船入侵海域、硬闖上岸的事件發生。臺中梧棲港一地即已查扣大陸漁船七艘，留置漁民一〇二人。宜蘭縣南澳港外，兩艘大陸漁船在我海軍巡邏艇前往驅逐時，居然朝岸衝進，以致其中一艘觸礁沉沒，幸而船上九人均獲救起。此外新竹市南寮一地據報導亦有三十名大陸人民偷渡上岸。一月八日晚，臺北縣澳底漁港又發生大陸漁船衝撞我巡邏艇，使得該艇破裂沈沒一事。

這種事件基本上是因一方漁船入侵另一方海域，並不服從被入侵之沿海國的管轄而造成。類似事件亦不時地在全球各處海域發生。然而，其他類似事件多發生在二個獨立主權國之間，因此以聯合國海洋法公約及其他有關國際法之原則即可處理。在處理過程中，或有外交關係等政治因素的介入，但仍有一般國際慣例或成例可資依循，有一定的外交管道可以溝通，甚或有一定的國際組織（譬如國際法庭）可供救濟。這些條件在台灣與大陸之間的關係上卻不存在。是以吾人在探討此一事件時應認識到，在其處理上或有不能完全依照一般國際漁業或海域糾紛的模式。可是，吾人亦不應該完全以所謂的「對大陸政策」來對待這事件。因為本事件仍然牽涉到國際海洋法的一些重要基本原則。

我政府對中共漁船入侵之反應

中共漁船入侵我海域的行動始於前（七十六)年八月，此種作為可能是中共對我臺澎地區於該年七月十五日解除戒嚴合後，第一項可見的明顯反應。頻繁的入侵騷擾，終於使得我國防部於該年八月廿七日透過發言人表示：「對進入我臺澎二十海里以內海域之大陸漁船，海軍將嚴格執行強制驅離之措施；對於入侵之中共武裝漁政船，海軍亦將派艦實施臨檢或拘捕，先沒收其武器，再予驅離。」國防部亦聲明，為確保我復興基地安全，對聚集金馬外海區域並接近警戒區之中共漁船將先射擊示警，予以驅離；若情況嚴重，則將予以摧毀射擊。

行政院於七十七年十二月廿六日答復立法委員的質詢中更指出處理的原則是：遠海阻攔，近海驅離，絕不接納，與原船遣返。我政府之立場與處理方式經此已明白宣示：為維護臺澎金馬之安全，將執行武力驅離行動。

在政治上，雖然吾人視中國大陸居民為我人民，但在實際國家安全考量與做法上，中共係我大敵。為維護吾人自身之安全，乃有武力驅離對我安全有威脅的中共漁船之措施。惟由聯合國海洋法公約來看，國防部在訂定驅離策略時，所做的二十海里範圍的選擇及使用「驅離」一詞均頗有商榷之處。因為當一國政府公開宣示採取某種涉外行動時，在國際法上經常有不同層次之意義與影響，不可不慎。此點在海洋事務上尤然，因海洋事務多涉外。

從聯合國海洋法公約論驅離策略

依一九八二年聯合國海洋法公約，沿海國擁有十二海里之領海與領海外部界線外十二海里之毗連區。「外國漁船」在我領海內固然享有「無害通過」權，但亦不可違犯該公約第十九條第二款諸項之規定，特別是第C項：「違反沿海國海關、財政、移民或衛生的法律和規章，上下任何商品、貨幣或人員」。另外，沿海國可在其毗連區內為「防止其在領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生的法律或規章」及「懲治在其領土或領海內違犯上述法律和規章的行為」而採取必要的「管制」。很明顯地，中共漁船的行為已違犯「無害通過」之文字與精神，而不享有「無害通過」權。並且也違犯我海關、財政、移民等之法律和規章，而應受我政府在毗連區內之「管制」。 再者，我政府於民國六十八年九月六日宣布，經總統於同年十月八日明令公布擴張領海為十二海里。民國七十二年十二月廿八日總統公布之修正「海關緝私條例」第六條亦規定海關緝私查緝之區域或場所為「沿海廿四海里以內之水域」。由國內法觀之，我政府亦已採行聯合國海洋法公約的文字與精神。是以，由國際法與國內法而言，我海軍均應對進入我臺澎廿四海里以內海域之大陸漁船加以「管制」。

此外，依據聯合國海洋法公約第一一一條「緊追權」之條款，「沿海國主管當局有充分理由認為外國船舶違反該國法律和規章時，可對該外國船舶進行緊追」，並逮捕、押解、審問。是以，我海空軍如依據聯合國海洋法公約的條文行事，則應在十二海里的範圍內對違法之中共漁船進行「緊追」。而非對侵入「廿海里」之漁船執行強制「驅離」。或有人論：四海里之差有何意義？意義在我政府之行為不應在不經意下為他國援引為法律上的前例或默認。以為我政府對界於甘與廿四海里間之水域或有放鬆管制之時。或有人論：廿海里範圍之選擇乃為避免形成「國家對國家」之行為印象。如是，則應同時明白宣示 ，我政府未將中共漁船視為「外國」漁船，因而不完全採行國家主權之行為，以免其它外國政府援此事例。或有人論：「管制」與「驅離」有何差別？差別在一為依國際法所做之行為，另一則無法律根據。政策宣示用語的準確在國際法上是十分重要的。

國際法或國內法之採用

另一個值得深思的問題就是在處理中共漁船違法入侵海域時，應該是採用國際法還是國內法？如果依照聯合國海洋法公約的條款來處理，在國際法上就有「國家對國家」的含意。如果吾人視大陸漁民為我人民，對其漁船進入我海域，就不遷涉到違反聯合國海洋法公約中領海無害通過或毗連區管制的問題。然而，到目前為止，我政府對與大陸的關係一直未做清楚的普遍原則規範，以致於對相同性質之事件有不同的處理。

就法理而言，飛航器侵入領空與船舶侵入領海在本質上是相同的。然而，我政府對處理中共漁船侵入我海域，似乎尚未建立採用國際法或國內法的大原則。國防部廿海里驅離措施的政策宣示與做法似有引用國際法之意味，然而法務部曾表示將依「國安法」第三、六條人民出入境管理之條文來處理被逮捕之中共漁船與漁民。雖然二者之處理方法均有可議之處，但目前最重要的是要確立採用國際法或是國內法之大原則，並建立統一及一致的做法。