我國豈有放棄南海諸島主權！

◎胡念祖、張晏瑲

　民國九十二年一月十五日行政院第二八二一次會議決議通過內政部所提廢止「海南特區行政長官公署組織條例」與「海南建省籌備委員會組織條例」二法之案，並已報請立法院審議，待立法院審議通過，報經總統明令廢止後，即完成應有程序。但有學者認為此二條例之廢止「將使外界誤認我政府擬放棄南沙及其他諸島主權」，吾人認為此一論點與事實不符。

　經查上開二法乃民國三十八年六月六日同日經總統令公布，其目的分別在「設立行政管理機關」及「負責籌備海南建省事宜」。該二法分別在第一條與第二條定義二法所指稱機關與機構名稱之地理意涵，換言之，此二組織法之立法目的並不在宣示國家疆域。

　再由政策實務面觀之，海南島及西沙群島目前並非我國管轄權所及，而我國目前有效管轄之東沙群島及南沙群島太平島已由行政院海巡署代表我政府實施行政管轄。在國家管轄權不及之領域中設立機關，實為空談，故此二法已無存在之實質意義。

　就法律面而言，上開二法屬於「組織法」，譬如行政長官公署組織條例第四條、第五條規定各處室，第七條規定人員配置；籌備委員會組織條例第三條規定委員人數，並以海南特區行政長官為主任委員。該二法中並無一條針對南海地區有「實質作為」之規定。再者，根據中央法規標準法第二十一條第二款規定，「法規因情勢變遷，無繼續施行之必要者，廢止之」。民國三十八年迄今，海南島及西沙群島已為中共之領土，內政部呈報行政院廢止上開二法顯係基於情勢變更，故其廢止並無不當，甚至經過五十多年才考慮廢止，已令人有「行政怠惰」之感。

　再者，我國業已於民國八十七年一月二十一日經總統明令公布施行「中華民國領海及鄰接區法」與「中華民國專屬經濟區及大陸礁層法」，對國家所主張之海域已有明確之「作用法」加以宣示。雖然在該二海域法中並未明文指稱我國所主張或管轄之陸地領土的地理範圍，但行政院根據領海及鄰接區法，於民國八十八年二月十日公告我國第一批領海基線中已包括東沙群島及中沙群島之領海基點基線，南沙群島部分則以文字敘述「在我國傳統Ｕ形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土，其領海基線採直線基線及正常基線混合基線法劃定，有關基點名稱、地理座標及海圖另案公布」。

　在「後法優先於前法」之法理下，依中華民國領海及鄰接區法而為之行政作為實已宣示我國對南海諸島礁之主權，且在法律正當性上，更強於上開組織二法。在上開組織二法廢止之後，既不會對南海諸島礁之領土主張產生「法律真空」，豈會造成「放棄」南沙諸島礁主權之疑慮？

　誠然，我國基於南海複雜之國際情勢，行政院尚未清楚公告南沙群島之領海基點基線，但並不表示我國已然放棄對南沙群島之主權。我國長久以來在南沙太平島駐軍，海巡署成立後，委由海巡署接替國軍之戍守任務，此皆為我國宣示主權之「國家實踐」。我國對東沙、中沙、南沙諸島礁既有國內立法主張，又有實質管轄之國家實踐，故實不必拿過時、早該廢止且鮮為人知的法令擴大解釋其立法目的，並引為惶惶不可終日之由。

（作者胡念祖╱中山大學海洋政策研究中心主任；張晏瑲╱中山大學海洋政策研究中心研究助理）