從海洋政策觀點論中韓漁業紛爭

胡念祖

我基隆籍「志明」號漁船於二月十七日中午在釣魚台列嶼東方三十海浬（距基隆一百六十海浬處）撞沉一艘已拋站錨之停駛韓國漁船「山江」號。雖然二十多名韓籍漁民均被「志明」號救起，但在附近作業之其他三艘韓國漁船卻聯合「控制」了「志明」號，並將其帶往韓國釜山港。據新聞報導，韓國漁船「山江」號之船長連同韓國「永信」號船員曾以強迫威脅手段控制了「志明」號漁船及我九名漁民。

此一漁船碰撞事件立即造成國內輿論譁然與民情震驚。國人對韓國漁船進入我兩百海里經濟專屬區水域捕魚在先，復又「暴力挾持」我漁船與漁民在後，均不能原諒。一個國際漁業糾紛的處理，儼若已成為兩國外交關係之考驗與國家尊嚴之試煉。本文將由海洋政策之觀點，來分析此事件所涉及之國際海洋法及國際政治因素，並提出我政府日後應努力之方向。

壹、本案涉及之國際海洋法

在國內，我行政院於民國六十八年九月六日正式宣佈，並經總統於同年十月八日明令實施十二海里領海與二百海里經濟海域。國際上，一九八二年四月三十日，聯合國海洋法公約草案經表決，為世界上大多數國家所採納。同年十二月十日，該公約開始接受簽署，當日即獲得一百一十七國簽字。是以該公約中之十二海里領海，二百海里專屬經濟區，及其他海洋新秩序的種種制度已為世界多數國家所接受。

韓國於一九七七年十二月三十日制定領海法（三〇三七號法案），規定除韓國海峽因國際航行之用為三海里領海外，韓國擁有十二海里之領海。該領海法並於一九七八年四月二十九日經韓國總統八九九四號號命令開始生效。韓國亦於一九八三年三月十四日簽署了一九八二年聯合國海洋法公約，唯其迄今尚未宣佈其專屬經濟區。由此觀之，韓國應在原則上遵守此國際海洋法公約，並尊重我國在專屬經濟區中之權利。 

沿海國在其專屬經濟區中，對自然資源之勘探、開發、養護和管理擁有主權權利。除此之外，其他國家在沿海國之專屬經濟區中之權利與義務均應受海洋法公約第五十八條之規定。其中有關公海之規定（八十八至一一五條）亦均適用於專屬經濟區。

韓國漁船在我經濟水域內捕魚一節，已違反聯合國海洋法公約第五部分有關專屬經濟區的多條規定外，其脅迫我漁船至釜山港一事亦違反九十七條第三款：「船旗國當局以外的任何當局，即使作為一種調查措施，也不應命令逮捕或扣留船舶 」。該行為同時觸犯了第一〇一條海盜行為的定義－私人船舶的船員為私人目的在公海上對另一船舶或另一船舶上的人或財物從事任何非法的暴力或扣留行為。

我漁船在碰撞發生後已依聯合國海洋法公約第九十八條之規定「援助在海上遇到的任何有生命危險的人」，「在碰撞後,，對另一船舶，其船員及乘客給予救助，並在可能情況下，將自己船舶的名稱、船籍港和將停泊的最近港通知另一船舶」。韓國如欲對涉及此公海碰撞之航行事故的我船長提出刑事訴訟或紀律程序，依第九十七條第一款之海洋法公約規定，應向船旗國（即我國）的司法或行政當局提出。我國依第九十四條第七款的規定，亦應對「涉及懸掛該國旗幟之船舶在公海上因海難或航行事故對另一國國民造成死亡或嚴重傷害⋯進行調查。對於該另一國就任何這種海難或航行事故進行的任何調查，船旗國應與另一國合作」。

就國際海洋法公約而言，本事件的主要重點在於：一、韓國漁船是否違法入侵我經濟水域作業，二、韓國漁船是否以暴力脅迫我漁船，造成觸犯海盜行為之重罪，三、我漁船在碰撞前後之行為是否符合或違反任何海洋法及其他國際規章、程序或慣例。

貳、本案之政治層面

本事件發生之處靠近釣魚台列嶼，該水域固然在我二百海里經濟水域之範圍內，但釣魚台列嶼之主權歸屬却一直是一國際爭議。我政府除了言辭聲明外，並無實際行為來鞏固或保障我國對釣魚台列嶼之主權宣稱。我漁民在釣魚台附近甚至有被日本海上自衛隊驅離之情事發生。

前經濟部長張光世於民國七十年三月三日在立法院答復質詢時曾說：「臺灣沿海北邊海域，為與鄰國重複漁區，是在雙方默契之下打漁⋯⋯」（ 見立法院公報七十卷十八期四十三頁）。行政院在一篇書面答覆質詢中更曾明白指出：「政府為維護我海權，已於六十八年九月六日宣佈領海為十二浬，專屬經濟海域為二百浬，並已分別通知我駐外機構，照會各有關國家政府。今後如有必要，當可隨時予以重申。惟與我鄰近之日本、韓國，因漁業上有相互利用之價值，雙方漁船在經濟海域內作業已在互惠之原則上彼此默認互不干涉」（見立法院公報七十一卷五十二期七十四頁）。由行政院對立法院之正式政策宣示可見，我行政當局對外籍漁船，尤其是日、韓兩國之漁船，在台灣沿海北邊海域內作業之行為是採取一種「不干涉」的態度。關於釣魚台列嶼主權問題，行政院曾表示：「目前中日關係微妙，釣魚台主權問題，極具敏感性。衡諸國際情勢及我國處境，政府處理此一問題，允宜深思熟慮，以國家長遠利益為重，藉免一時處理不慎而徒增困擾」（見立法院公報六十八卷七十九期四十七頁）。這種政治、外交上的考慮，造成了我政府迄今未制定領海法、經濟水域法等實際可資運作之國內法的部份原因，同時也使民眾對政府「無力」保護海疆與主權利益而時生憤慨。

參、國家整體海洋政策之釐定

在新的海洋秩序制度下，沿海國新獲得之水域及權利常成為國家主權之象徵。國際漁業糾紛因此常亦升高為民族主義情緒下之抗爭。國際漁業糾紛原本就牽涉到許多國內、國外之政治、法律因素，如再加上民族主義情緒，就會變得十分難以解決。

由此次事件，筆者認為我國應該開始重視國家整體海洋政策之設計。以下諸多問題均值得探討解決：一、我國在聯合國海洋法上的立場到底是什麼？二、抽象之國際尊嚴、實際之漁業與漁民利益、及模糊之外交考慮何者為重？三、海域劃界後是否增進了漁業之實質利益？四、鼓勵遠洋漁業發展之同時，外交、國防上是否可以配合？

當我海域中一再發生事端時，政府應立即起而行，釐定我國的總體海洋政策。漁業或漁民之權益損失或可彌補，民心士氣的喪失却不可等閒視之。

（作者為中山大學中山學術研究中心副研究員）