對我國漁業政策與法規之建言

胡念祖

近來我國漁業發生問題，尤其是遠洋漁業更不斷引發國際糾紛。除一般民眾開始覺得，我國漁業已面臨嚴重危機外，我中央農政主管當局亦認識到需在根本上求得解決。為此，農業委員會成立了「漁業諮詢小組」，每月定期召集民意代表、漁業界人士、及專家學者，擬對「漁業發展方案」及「漁業法」加以修正或修訂，以從根本上重整我國的漁業。

農委會這種積極的作法是正確的，應該受到社會大眾的肯定，並給予深切期許。「漁業發展方案」經行政院於民國七十六年十二月三十一日核定後，成為我國中央政府在漁業上最重要的政策宣示。理論上，「漁業法」應為我國在漁業上的基本母法，規範所有漁業活動。然而，以目前的漁業法內容而言，它僅著重於漁撈之管理。這部「漁業法」於民國十八年十一月十一日經民國政府公佈，十九年七月一日開始施行。民國廿十一年八月五日，曾有修訂。政府遷臺後，於民國五十七年四月三十一日做過一次小規模修訂，民國七十五年一月六日因農委會成立，再做過一次有關主關機關之文字修訂外，並無任何重大修訂。其基本架構與精神乃研習民國十八年所定，源自於日本的法規。

是以，為求重整我國漁業，農委會能從基本的政策、法規上雙管齊下，是一正確的作法。如能審慎冷靜地重新評估現存之漁業體系，釐清未來發展方向，進而對現有政策規劃與法律規範加以更革，我國漁業或可有一重新出發之機。基於以上的理念，筆者乃從海洋政策、公共政策、漁業經濟等學術觀點，分別就「漁業發展方案」與「漁業法」之修正與修訂提出個人的看法。

一、「漁業發展方案」修正方向

（一）政策目標不應只強調「發展」

漁業資源雖為可再生資源，但當漁業捕撈技術進步，漁獲增加時，漁業資源之再生能力將落後於漁獲努力，造成「過漁」現象。漁業政策之目的乃在創造一個穩定，有秩序的漁業活動。因此，「漁業發展方案」應以「發展整理漁業環境，培育漁業資源」二者並重，成為一個「漁業發展養護方案」。

（二）將休閒性漁業活動納入漁業政策

休閒性漁業活動隨著國民所得之提高，國民戶外活動之增加而日趨成長。大量之休閒漁業活動將造成陸地及沿海、近海漁業資源之壓力以及因此活動所產生之其他影響，譬如，釣具工具之成長、內水或海釣遊艇之增加、遊艇碼頭設施之擴增等。漁業政策應立即將此種漁業活動納入，以使得國家總體漁業政策更形週延。

（三）國家總體漁業政策中應有自動產生科學數據及自我評估與調整之設計

依照公共政策學理念，一個良好的公共政策，在執行的過程中能自動產生科學數據，以供政策評估之用。並且，一個公共政策應有自我評估與調整之功能設計，如此，該公共政策才能隨著時、空、環境之變化而做適當之應變。

二、「漁業法」修訂重點與方向

（一）「漁業法」應做結構性之更革

現今之「漁業法」自民國五十九年四月三十日總統令修正公布，迄今已有近二十年之歷史。觀諸整個「漁業法」中之漁業權、入漁權、保育等之規定可知，「漁業法」所針對之漁業行為係以內水、沿岸為主之漁業，其中並以沿岸與養殖漁業為中心。就這種已不合我國現有漁業結構與規模之法規做逐條修改，勢將無法創造一個能適應未來漁業發展趨勢的法案。唯有就整個結構上做重大之更革，方有可能得到一個脫胎換骨，充滿發展潛力的「漁業法」。

（二）「漁業法」應以漁業活動本質為基

當前之漁業活動一般可區分為沿岸漁業、近海漁業、遠洋漁業、養殖漁業與休閒漁業，各種漁業活動有其不同之特性存在。就地理性質而言，沿岸漁業多在海邊發生，至多不超過十二海里之領海範圍；近海漁業多在兩百海里之專屬經濟區水域中發生；遠洋漁業則指在國家經濟水域以外之公海或他國之經濟水域內發生的漁業；養殖漁業則多在內水或海岸地區中進行；休閒漁業亦多在內水及領海之內發生。就漁業之本質及其所牽涉之法律性質而言，沿岸漁業發生在國家擁有絕對主權之領海水域中，近海漁業發生在國家對漁業資源有「主權上之權利」的絕對管轄權之專屬經濟區水域中；遠洋漁業之活動則多以國際公法，國際海洋法為其規範，當進入他國經濟水域作業時，更牽涉到他國之資源管轄權。養殖漁業在本質上不是漁業，而是一種「將本求利」的造產農、商業行為。前項諸種漁業所共有的「共同財產」特性並不存在於養殖漁業中，業者之間並不會發生競逐「共同財產」（即魚類資源）的情形。至於休閒漁業本身並不求取實質漁獲利益，行為發生之處亦多在國家主權範圍內。是以，整部「漁業法」應依照各種不同之漁業活動而有專章，給予不同之法律規範。

（三）「漁業法」應適應未來之發展

依照漁業活動本質以制訂不同漁業活動之法律規範，將較易容納及配合當前國際海洋中有關漁業的資源管理養護的各項文字與精神，以及我國在不久之未來對我水域的各項立法（譬如領海法、經濟水域法等）。沿岸、養殖與休閒漁業多發生在我國主權範圍內之水域，可配合領海法，交由省或地方加以管理。在兩百海里之專屬經濟區水域內發生的近海漁業可交由中央政府管理，以配合國內法上就專屬經濟區水域所做之立法及國際海洋法中所賦予沿岸國在天然資源上的權利與義務。遠洋漁業則因多牽涉到國際法及他國之國內法，理應由中央政府管理。這種依不同漁業活動本質以制定不同法律規範的一部「漁業法」，不僅具有學理上清楚的邏輯與理念，且可適應未來漁業發展的需求。

筆者深刻了解，因多項因素限制，以上諸項建言，或有窒礙難行或與現實衝突之處。這些因素包括：我「漁業法」乃係源自日本，其立法文字與精神屬大陸法系之規模。且因這部「漁業法」行之有年，現有之漁業體質與漁政運作均已受其根深柢固之影響兒男友根本上的變革。再者，隨著漁業經濟、資源養護等歐美學術觀念逐漸為我們所接受採納之際，如何在一個大陸法系的法規中加入海洋法系的漁業養護管理精神卻有困難。但面臨當前之漁業問題，吾人應深痛反省現有之作法與心態。今天是要在舊有政策、制度上求取應變？還是從頭做起，採用一種全新的理念？在公共政策上，二者之間如何抉擇與折衷，均應以奠基我國漁業長遠發展為重為念。在此除盼我漁業界人士以乘風破浪的勇氣迎向今日的漁業問題，並其我主政者有魄力、有擔當地在此重要時刻，跨出正確穩健的一步。

（作者為國立中山大學中山學術中心副研究員）